Isabel Guerra

(texto não editado)

As cidades emergem com importância crescente na evolução das formas de organização territorial e nos mecanismos de polarização do crescimento económico. Nas turbulências da mundialização, a vantagem comparativa das nações é, em larga medida, comandada pelo poder das suas redes metropolitanas. Estaleiro de prosperidade económica, a cidade reflecte também as questões mais agudas e contemporâneas da actividade humana e dos factos societais na consciência crescente que modernização económica e coesão social são duas faces da mesma moeda. A questão social tornou-se hoje territorial, concentrada em sectores fragilizados dos grandes conjuntos metropolitanos.

A complexidade e importância das cidades têm vindo a re-equacionar as novas formas de «governo urbano». Conscientes do papel de primeiro plano que a cidade joga, e jogará, como terreno privilegiado de ajustamentos da acção pública, as administrações exploram novas regras do jogo às quais se poderão ajustam os diversos protagonistas do espaço social urbano. Esta procura advém simultaneamente do relativo fracasso das políticas de desenvolvimento e organização (mais escritas do que feitas) e da profunda percepção de que os fundamentais recursos de acção sobre o espaço estão na mão de actores privados, múltiplos.

Hoje é preciso reconhecer a crise e o mal profundo das políticas territoriais e dos fundamentos e finalidades da acção pública na organização dos espaços: pouco operativas, sujeitas a críticas constantes pelos vários actores cada vez mais exigentes e de cada vez de mais difícil consenso. Da mesma forma se desacreditam crescentemente os recursos de autoridade e os valores e quadros de referência de que são depositários os técnicos de urbanismo. Tais perturbações e descrenças incitam à procura das causas dessas críticas às políticas territoriais e à experimentação de novas formas de governo urbano.

Esta descoincidência entre as formas de pensar e de fazer e as necessidades concretas dos processos de planeamento reside, em larga medida, na desadequação dos quadros de referência e dos valores do modelo anterior. De facto, o princípio do segundo milénio procura ultrapassar as dicotomias tradicionais, fruto da nossa incapacidade para entender a complexidade crescente das dinâmicas sociais: o local e o global, o económico e o social, o objectivo e o subjectivo, etc. A emergência do desenvolvimento «local» arrasta consigo o global exactamente pela integração territorial das várias instancias e dimensões do desenvolvimento. Essa globalidade induz particularmente o problema da participação dos actores económicos e sociais, isto é, das «forças vivas». O conceito de globalidade questiona as dicotomias tradicionais em nome da territorialização (o endógeno e o exógeno; os agentes locais e o agentes centrais do Estado, etc.) e induz tomar em consideração a complementaridade de todos os parâmetros do desenvolvimento na organização territorial.

Por isso, um novo contexto mais alargado, sistémico e integrado constitui hoje o terreno das políticas públicas - desenvolvimento local, luta contra a segregação e exclusão, promoção identitária, garante de patrimónios identitários, etc. As autoridades locais alargam o seu campo de acção e desenvolvem novas iniciativas no domínio do urbanismo, da organização urbana, das políticas sociais, da cultura, da acção económica, etc. Este alargamento das responsabilidades locais é resultado quer de transferências institucionais de competências, quer ainda da difusão de novas práticas accionadas pelos novos problemas, procedimentos por vezes experimentais de início, mas progressivamente estabilizados.

Estas experiências têm em comum alguns procedimentos de parceria e de negociação que caracterizam o início do processo: discussão inicial do desenho do projecto, acordo sobre o programa de acção e um calendário de realizações, co-financiamento pelos destinatários, etc. As políticas contratuais colocam em contacto o Estado, as colectividades locais e a «sociedade civil» sem relações tutelares (embora não necessariamente igualitárias) previstas ou não pela lei. Entram na cena uma pluralidade de actores, de configuração e legitimidade social diversa - públicos e privados; centrais, regionais, locais; económicos, sociais, culturais, etc. - e as «negociações» adquirem nova visibilidade e legitimidade.

Vivemos em sociedades de transição, de negócio e de negociação nas quais é difícil imaginar que seja possível agir sem considerar os outros e sem cooperar com eles. As posições sociais e institucionais são, cada vez mais ténues, a sua definição e legitimidade devem ser reafirmadas constantemente. Os destinatários de uma acção recusam-se a ficar passivos. As acções envolvem muitos actores de natureza diferente e a construção das cooperações ocupa um lugar importante obrigando frequentemente a uma confusa «geometria variável» da acção.

Não se trata apenas de um processo de territorialização de políticas públicas; trata-se, sobretudo, da redefinição das formas de fazer. Se o qualificativo de «territorial» implica a capacidade de uma política de enquadrar as reivindicações de pertença, implica também gerir - horizontal e transversalmente - os recursos e mobilizar relações horizontais entre diferentes pólos de actores. A capacidade de coordenação administrativa é um primeiro critério de legitimidade do «poder local» e a «política da cidade» (e muitas acções públicas contractualizadas) suscitam deste ponto de vista inúmeras dificuldades e muitas esperanças

A descentralização, a crise económica e a exigência crescente de transparência e eficácia, obrigou as colectividades territoriais a procurar uma multiplicidade de parceiros (quer do sector público quer do sector privado) para o financiamento e gestão dos seus empreendimentos, o que modifica radicalmente as formas de fazer as políticas públicas. Não se pode mais falar de um centro que teria o monopólio da iniciativa na definição das políticas e de uma periferia que não faz mais do que negociar as capacidades de aplicação. Os contextos de decisão colocam face a face uma grande multiplicidade de actores (administrações, colectividades locais, bancos e instituições de crédito, empresas de serviços urbanos, etc) e caracterizam-se por um grande policentrismo.

Assim, os territórios locais, como expressão maior da organização colectiva, afirmam-se cada vez mais, como um terreno privilegiado de inovações institucionais, mudanças que se cumprem com o beneplácito dos poderes públicos e fazem emergir um novo rosto de um Estado em plena mutação. Para agir nestes novos contextos, novos utensílios de análise foram forjados e emergem novos conceitos como governação urbana, regimes, redes políticas, sistemas de acção concretos, etc. Como podem estas noções renovar o pensamento sobre as políticas públicas e ultrapassar a análise das relações entre o Estado e as colectividades territoriais em termos de dependência e autonomia? Em que medida são úteis para clarificar novas formas de produção de acção colectiva? Em que medida clarificam novas formas de viver em conjunto e de negociação da mudança social num sistema de acção concreto?

De alguma forma, se poderá afirmar que a inovação deste início do século, é a interacção e cooperação programadas com vista a atingir objectivos concertados. De facto, as políticas públicas são entendidas como «sistemas de cooperação» em matéria de acção pública. A participação dos actores económicos e sociais nas políticas de desenvolvimento local advém de uma certa concepção de território como sujeito que apela à participação dos actores e ao reconhecimento de que cada território engendra uma vida colectiva. Esta definição transforma o território num ecossistema no qual coexistem em rede todos os que participam no desenvolvimento, mesmo que ainda nos fique por clarificar os meios e as modalidades de conectar as diferentes redes e, mais particularmente, as que permitem associar os actores económicos e sociais.

No contexto destas dinâmicas, o objecto de uma sociologia interaccionista é o de elucidar as formas de construção da acção colectiva, clarificar os papeis dos diferentes actores e muito particularmente do agente público. Dito de outra forma, essa perspectiva sociológica pretende entender como se processam os conflitos e os consensos em termos das relações de poder que atravessam uma sociedade ou uma situação concreta. Consonante com o campo pragmático de onde nascem todas estas interrogações, esta sociologia interaccionista parte do pressuposto que «a significação social» do viver em conjunto só é reconhecível através da análise dos processos concretos e isso exige uma profunda implicação dos investigadores.

O «jogo estratégico local» decorre, assim, de uma complexa dinâmica de acções de organização do território, onde as relações de força e os conflitos de interesse guiam os comportamentos. Torna-se fundamental identificar os sistemas de relações complexas que se desenvolvem entre actores individuais, instituições e/ou esferas de actividade diferentes, bem como os seus interesses, imagens mútuas e níveis de adesão aos objectivos propostos. Como refere François Eymard-Duvernay (1999), embora a racionalidade não seja suficiente para entender a complexidade das interacções entre actores, o ponto de partida da análise do jogo estratégico de actores é o reconhecimento da sua heterogeneidade, da heterogeneidade dos seus projectos e a existência de interesses contraditórios.

A importância e o interesse da análise das dinâmicas de associação entre actores residem no facto de estes não estarem submetidos a normas colectivas pré-estabelecidas. Como é que os actores chegam a acordo numa situação? Que dispositivos permitem uma certa «harmonia» nas trocas? Como se estabelecem os sistemas de contrapartidas? Esta variedade e heterogeneidade de actores e projectos fazem aumentar os fluxos e interacções, multiplicando as necessidades de negociação e de procura de compromissos. Estas interacções têm uma dinâmica própria que torna cada vez mais desadequados os esquemas lineares e perenes orientando o olhar e as práticas de urbanismo para a importância dos processos e instituições de planeamento e gestão urbanística.

Análises recentes mostram que a descentralização e a contratualização complexificaram as regras do jogo, colocando os actores públicos em situação de cooperação obrigatória e de concorrência inevitável. A capacidade financeira, o potencial de conhecimentos e a capacidade técnica tornam-se as variáveis-chave do poder de iniciativa contratual. No entanto, e frequentemente, este jogo estratégico veicula uma abordagem do urbanismo como uma mercadoria sujeita a negociação permanente minorizando ou escamoteando a responsabilidade política. As «negociações» nem sempre têm regras claras, nem estão definidas as competências dos agentes públicos e privados, às quais estão associados os recursos de autoridade reconhecida e de legitimidade diferenciada. A acreditar nalgumas visões do urbanismo, este não seria mais do que um acto estratégico de negociação fluído, desintegrado e pontual, fruto de compromissos entre diferentes influências. As autoridades públicas não possuiriam traços distintivos dos outros agentes. Mas, como afirma Watcher (1998), o urbanismo não pode ser definido como uma técnica, é ainda menos um procedimento de conciliação regulando os consensos e os conflitos dos protagonistas da organização do território.

De facto, opõe-se uma democracia gestionária, a uma democracia política, que faria a diferença entre uma concepção de um Estado intermediário dos interesses de alguns e um Estado garante da igualdade entre todos.

Os pressupostos destas novas formas de gestão do urbano recriam e estruturam conceitos, advindo de diferentes correntes teóricas, assentando num quadro de referência que recupera a articulação entre, pelo menos, a sociologia urbana, a sociologia das organizações e a sociologia política. Os principais pressupostos podem ser sintetizados nos seguintes postulados:

1. O sujeito (individual ou colectivo) deve ser pensado como um actor capaz de cálculo e de escolha num contexto de «racionalidade limitada» quer pelos constrangimentos do sistema quer pelo desconhecimento dos contextos de acção e/ou das consequências da sua acção, um actor capaz de acções estratégicas e portanto portador de racionalidades, o que não significa lucidez ou consciência, tal como cálculo não conduz ao utilitarismo e instrumentalização pura. Não se espera a «desalienação» da força de trabalho para dar sentido às acções colectivas; estas emergem nas dinâmicas sociais pela prática quotidiana;
2. Entendem-se as estruturas como produzidas num contexto de acção colectiva e colectivamente suportadas pelos actores recusando-se uma concepção em que as «estruturas» que organizam os sistemas e os «modos de acção colectiva» sejam encaradas como «dados naturais» que aparecem espontaneamente e cuja existência iria por si só como um resultado automático de uma dinâmica qualquer. Mas, também não se entendem essas estruturas como fruto da soma linear das decisões individuais. As «estruturas», sempre provisórias e contingentes, são fruto das condições encontradas pelos actores graças a recursos e capacidades específicas e historicamente datadas.
3. Nesse sentido, concebe-se que a mudança é possível através de uma acção concertada de actores em função de objectivos colectivamente definidos e nesse contexto poder-se-à defender que são os actores actuais que orientam os «sistemas de acção concretos».
4. Acrescente-se, no entanto, que atravessa este olhar sobre as dinâmicas sociais um entendimento das relações sociais como relações de poder, isto é, relações de troca desigual que comportam sempre uma base de negociação potencial. Nesse sentido, toda a «negociação» é realizada numa base de interacções desiguais, entre dominados e dominantes, pese embora que o «domínio» de uns actores sobre os outros pode advir de vários tipos de fontes; económicas, culturais, simbólicas, etc. Mesmo se esta premissa se prestou a mal-entendidos, ela traz consigo elementos paradoxais. É, por um lado a politização da vida quotidiana e é, por outro lado, a banalização e uma normalização da noção de poder que é considerado como uma dimensão irredutível, e perfeitamente «normal», de todas as relações sociais, quer sejam conflituais ou cooperativas. Este entendimento das relações sociais permite incluir a análise dos conflitos e evita as armadilhas de uma visão demasiado consensual das estruturas da acção colectiva. A instabilidade e conflitualidade dos comportamentos é considerada como normal e é acentuado o carácter contraditório e complexo do comportamento dos actores que desafiam uma lógica linear de análise. Assim, entendem-se os contextos da acção como um conjunto de relações interdependentes, mutuamente condicionadas, e chama-se a atenção para a sociologia das organizações e das decisões, já que a gestão das dinâmicas sociais exige competências que é necessário criar.
5. Entendem-se as dinâmicas sociais como dinâmicas interdependentes mas não necessariamente coincidentes entre actor e sistema. Sendo o contexto da acção um «sistema de acção concreto», faz-se recurso à noção de interdependência entre o actor e o sistema, que se baseia no postulado da existência, em todos os contextos de acção, de um mínimo de ordem e de interdependência por detrás da aparente desordem das estratégias dos actores individuais e colectivos. No entanto, a «descoincidência articulada» entre sistema e actor está na origem de muitos efeitos não previstos (perversos ou não).

Pressupõe-se que compete ao investigador elucidar os limites, as fronteiras e os mecanismos de regulação e de desordem desse sistema e, ao interventor, socializar as regras do jogo social (do jogo de actores). Ambos partem de uma abordagem interaccionalista do poder para mostrar que a formação de acordos entre as pessoas, instituições e interesses, passa pela construção de representações sociais comuns a um projecto de «desenvolvimento local».

Nem todos têm a mesma leitura destas novas formas de acção pública, traduzidas por: uma visão pragmática dos programas, resultado do confronto dos interesses dos actores, numa construção comum de regras do jogo, compromissos recíprocos e referencias partilhadas; capacidade de criação da acção colectiva, através da interacção prática e do sucesso - ou do fracasso - das acções realizadas em conjunto; política pública que se transforma também num meio de aprendizagem das formas de acção colectiva quer para os poderes públicos quer outros actores; obrigação à concertação e/ou à contratualização, o que torna mais complexas as montagens político-administrativas e os financiamentos (necessidade de protocolos de avaliação que permitem monitorizar os dispositivos de intervenção, etc.) em função do número de actores contratualizados e do número de acções.

Se do ponto de vista organizacional a «governação urbana» decorre do paradigma do «jogo estratégico de actores» e das formas de concertação social, do ponto de vista teórico tem como enquadramento «o paradigma do desenvolvimento local» nas suas novas reformulação de «desenvolvimento local/global». As ambivalências decorrem do ainda pouco rigor e conteúdo destes novos conceitos, construídos mais para a defesa de uma opção política do que para a fundamentação científica de um paradigma.

Assim, os paradoxos de uma governação urbana participada e contratual contêm em si interrogações ainda largamente por responder: qual o grau de abertura da negociação aos diferentes actores económicos, políticos e sociais e, portanto, à diversidade dos poderes e dos estatutos? Que especificidade para o actor público? Qual a legitimidade desse conglomerado de actores, chamados a participar, mas não eleitos e de contornos frágeis e mutantes? Não haverá, por detrás deste jogo de aparência participativa, a manutenção de lógicas tradicionais de burocracias, e clientelismo, e um certo retorno do Estado, agora ainda mais ampliado através de novas alianças? Como estão representados os interesses dos excluídos que, por definição, não têm representação?

Desde os anos 80 que se afirma existir uma crise crescente de gestão urbana que deriva em larga medida, da multiplicidade e fragmentação dos interesses e por um papel crescente dos grupos imobiliários na gestão do espaço construído. Essa crise toma diversas formas mas o declínio da legitimidade dos eleitos municipais, complexificação das expectativas e, sobretudo, o aumento das reivindicações dos grupos sociais cada vez mais heterogéneos e cada vez mais agressivas gera tensões políticas e financeiras crescentes entre as despesas em aumento, e os recursos em declínio, devido à retirada progressiva do Estado central da intervenção local (Gabriel e Hoffman-Martinot, 1999).

Para muitos uma anomia crescente das populações locais, traduzida frequentemente na baixa taxa de participação eleitoral, sobretudo ao nível autárquico, é sinal preocupante de uma separação entre o poder político e a as preocupações quotidianas dos cidadãos. As reivindicações são vistas como «manifestações selvagens», manipuladas por alguns com base em interesses de vários tipos

A passagem da interrogação dos anos 50 - «Quem governa?» — para a dos anos 70, — «Será possível governar a cidade?» — deu, hoje, lugar a um sucessivo aprofundamento das novas formas contratualizadas de decidir sobre a cidade, fazendo emergir novas problemáticas políticas, por vezes contraditórias. Entre elas, emerge a exigência de maior transparência e rapidez nas decisões, a procura da redistribuição de responsabilidades entre eleitos e eleitores, novas formas de gestão e de fornecimento de serviços, uma distribuição mais justa e eficaz dos recursos, etc., que vão exigindo às instâncias públicas novas formas de fazer e de dar publicidade à sua acção, procurando novas legitimidades, em larga medida, alicerçadas no grau de democraticidade interna das suas decisões.

Em Portugal, assiste-se a uma grande diversidade de formas de participação no «governo da cidade» de diferentes impactos, visibilidades e campos de acção. A «moda das parcerias» atravessa quase todos os sectores de intervenção: do económico, ao social, ao cultural, etc. São, ao nível social, as Comissões Locais de Acompanhamento do Rendimento Mínimo Garantido, as Comissões de Protecção de Menores, os Conselhos Locais de Educação, as Redes Sociais, as Redes de Cultura e Desporto, etc. São ainda, ao nível económico, as associações empresariais diversas, as associações de desempregados, as associações de comerciantes, as associações de agricultores e de pescadores, as associações de jovens empresários, etc.

Apesar desta proliferação de formas de organização de interesses, continuam as interrogações centrais quer sobre o reforço de interesses corporativos e concomitante decréscimo das des-solidariedades colectivas, quer sobre o desinteresse crescente de largas franjas da população. Algumas informações quer sobre a evolução das votações eleitorais, quer sobre as formas de associativismo têm vindo a demonstrar que as formas de participação dos cidadãos mudaram nas últimas décadas, mas o interesse pela coisa pública está longe de estar em diminuição. Às formas tradicionais de influência dos políticos, tais como o voto e a pertença a organizações de massa, juntaram-se formas menos instuticionalizadas de comportamento político, tais como as actividades no seio de iniciativas de cidadãos, a participação em manifestações ou assinatura de petições. Isso tem dado azo a diferentes interpretações. Em todo o caso, as pesquisas têm vindo a manifestar a compatibilidade entre as velhas e as novas formas de manifestação política (Wilde, 1999).

Em Portugal, e considerando o universo das cidades de maior dimensão, a participação eleitoral — quer autárquica quer legislativa — tem vindo a sofrer um decréscimo desde as primeiras eleições após 1974. Mas o grau de declino da participação eleitoral tem, de algum modo, estabilizado e não emerge diferencialmente nos municípios mais urbanizados ou mais ruralizados. Os decréscimos verificados parecem poder ser mais facilmente explicados pelas diferentes conjunturas político-eleitorais do que pelo declínio das formas de participação eleitoral

Considerando outras formas de participação política, a inquirição sobre as Atitudes Sociais dos Portugueses dirigida por Manuel Villaverde Cabral et al (2000), já concluíra - a partir de pesquisas realizadas na década de 90 (1994 e 1997) - que a abstenção eleitoral estava directamente relacionada com a recusa e/ou incapacidade de se posicionar ideologicamente e que os cerca de 27% de abstencionistas existentes não permitia concluir por uma alienação política.

Estas outras formas de participação têm vindo a ser reforçadas a ideia de que a população portuguesa está longe de ser anómica e, neste domínio, tem particular relevância a participação no associativismo local, pese embora que apenas cerca de 20% dos portugueses inquiridos revelem pertencer a um organismos associativo. Apesar de uma imagem pública de reconhecimento de elevados níveis de associativismo, as formas de participação associativa da população portuguesa são inferiores às médias europeias e resta aprofundar as razões desse facto, para muitos compensado com as redes de relações informais.

De qualquer forma, as informações da última inquirição às atitudes sociais dos Portugueses (1999) tende a demonstrar uma diminuição do associativismo em meio rural mas também uma maior participação em órgãos dirigentes dos habitantes dessas zonas.

Parece, assim, que nenhum modelo específico de participação na política urbana realmente emergiu e que as «velhas» formas de participação cidadã continuam a ter algum sentido para a maioria dos portugueses. Mas, se a desafectação política não parece generalizada, isso não significa que não haja problemas. Parece evidente que, no quotidiano, só uma minoria está comprometida na participação e nada nos assegura que o grupo mobilizado seja representativo de interesses alargados.

Esta pulverização do associativismo vem acompanhada de uma grande pulverização de interesses e de formas de defesa e reivindicação, que caracterizam, em larga medida, as formas de organização social dos países «semi-periféricos» (Santos, 1985). Frequentemente, os autores sublinham as dificuldades dos dirigentes políticos em governar devido à fragmentação do sistema político-admnistrativo e à complexidade crescente das redes de actores. Como refere Novarina é essa fragmentação que faz procurar novos conceitos: «O conceito de governação urbana permite reconhecer a fragmentação, a incoerência e sugere acentuar as formas de coordenação horizontal e vertical da acção pública» (Novarina, 1997: 215)

É neste contexto que as novas formas de participação na cidade emergem potencialmente como formas de alargamento da democracia participativa. De facto, assiste-se, hoje, ao accionamento de formas de estruturação da diversidade dos interesses através de processos concretos de planeamento participado, ao nível dos municípios e das regiões, o que se tem consubstanciado na noção de «planeamento estratégico» e que tem como principal desafio não apenas ser processual e participado mas pretender manter formas de gestão e de monitorização em parceria que garantam o rigor da sua execução e também o seu ajustamento em períodos razoavelmente longos.

Este capítulo reflecte fundamentalmente sobre as formas de decisão ligadas ao planeamento e gestão urbana quotidiana e centra-se numa experiência prática de acompanhamento de processos de planeamento a vários níveis na década de 90. As referências são as actuais estruturas de participação a estes níveis de decisão: desde as comissões de moradores, às associações para o desenvolvimento local, passando pelas colectividades de cultura e recreio, associações ambientalistas, associações empresariais e sociais, etc. As pesquisas de referência são, de entre muitos outros trabalhos de acompanhamento das formas de planeamento municipal e regional, as seguintes: Formas de Gestão e Organização de Bairros Sociais, Observatório de Habitação, CET/Câmara Municipal de Lisboa, 1994; Modos de vida e expectativas da População de Pinhal Novo, CET/Câmara Municipal de Palmela 1997; Análise Prospectiva da Baixa Pombalina, CET/Câmara Municipal de Lisboa, 1997; Plano Estratégico da Península de Setúbal, CET/Associação de Municípios da Península de Setúbal, 1999/2000; Recomendações para o Plano Estratégico para o Emprego na Península de Setúbal, 2000/2001.

No entanto, esta reflexão assenta fundamentalmente nos seguintes estudos que se debruçaram sobre a mesma região de Lisboa, Oeste e Vale do Tejo: Dinâmicas Sociais e Urbanísticas da Região de Lisboa e Vale do Tejo: trabalho preparatório à elaboração do PNDES da região, CET/Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, 1997/1999 e a participação no Plano Estratégico da Região de Lisboa, Oeste e Vale do Tejo, 1998/99, CET/ Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, muito especialmente nas formas de elaboração do plano e na preparação da sua implementação na região do Oeste.

No caso citado e para duas sub-regiões realizaram-se trabalhos que recorreram a metodologias diferentes: um estudo preparatório do Plano Estratégico para a região que recorreu à metodologia de Michel Godet, renovada pela introdução de algumas inovações pela equipa de pesquisa do CET; o trabalho de elaboração do Plano Estratégico, cerca de 2 anos depois, que recorreu à metodologias ditas mais tradicionais como o SWOT e a criação de grupos de trabalho para as dimensões que foram consideradas estratégicas para o Plano.

O contexto deste trabalho de investigação iniciou-se através de uma encomenda da CCRLVT ao Centro de Estudos Territoriais (CET) para preparação do lançamento do Plano Estratégico utilizando o método proposto por M. Godet , apoiado pelo software informático MACTOR, permitiria a identificação dos actores-chave, das suas alianças e conflitos bem como do grau de mobilização e de conflitualidade dos objectivos estratégicos para a mudança da região.

De forma sintética, os objectivos do MACTOR são os seguintes: identificar e caracterizar os vários actores-chave, identificar os principais conflitos e alianças, contribuir para entender as dinâmicas sociais e melhorar a participação dos actores, compreender e avaliar as relações de poder, definir estratégias para o processo de planeamento considerando as dinâmicas sociais. Em ambas as regiões (área metropolitana de Lisboa e Oeste), foram entrevistados individualmente uma série longa de actores e de entre eles, a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, Junta metropolitana, Municípios escolhidos em função de algumas variáveis, serviços de vários ministérios, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, do Ambiente, dos Transportes, do Desenvolvimento Regional, Instituto Nacional da Habitação, da Educação, imobiliárias, associações empresariais, sindicais, ecologistas, sociais e culturais locais, etc.

Com base nestas entrevistas, eram identificados os objectivos de cada actor face à região e a posição-conjunto de adesão ou conflitualidade articulada com cada um dos objectivos considerados estratégicos para a região. Simultaneamente, identificavam-se as «solidariedades» e conflitualidades dos vários actores face aos objectivos propostos. Estes resultados permitiam ao organismo regional definir uma estratégia de lançamento da discussão e operacionalização do plano estratégico.

O contexto deste trabalho, realizado após o trabalho anterior, foi a realização do Plano Estratégico para a Região de Lisboa Oeste e Vale do Tejo, para um horizonte de 2000/2006. A direcção da CCRLVT estruturou uma equipa de trabalho, com peritos de várias formações, e estruturados de forma diferente, que acompanharam a realização do Plano Estratégico para a Região de Lisboa e Vale do Tejo. O objectivo pretendido era o de realizar os vários planos sub-regionais com a participação e contratualização dos actores. Esses planos deveriam orientar a estruturação do III Quadro Comunitário de apoio e gerar estruturas de monitorização desse mesmo quadro e para o horizonte definido. A estrutura que suportou a elaboração do Plano estratégico (cerca de 1 ano) poderá ser representada da seguinte forma:

Junta Metropolitana

FORUM FORUM FORUM

A estrutura orgânica a nível sub-regional era coordenada paritariamente entre a CCRLVT e a Associação de Municípios local (no caso 3 associações de municípios), constituindo-se um Fórum com representação dos «actores locais» (associações empresariais, sindicais, culturais, ecológicas, religiosas, etc.). Depois de realizado o diagnóstico, foram constituídos os Grupos de Trabalho para a elaboração das propostas de programas e projectos bem como identificação e programação dos projectos considerados «estruturantes». Em Março de 2001, organizam-se as estruturas locais de monitorização dos projectos cuja definição permite a descentralização para os níveis locais ou regionais. A equipa de peritos que preparou o projecto, elabora neste momento de forma integrada a matriz de avaliação externa.

Estamos perante duas metodologias diferentes, com alcances também diferentes. No primeiro caso, pretendia-se somente a identificação dos actores-chave e das suas posições face aos interesses que seriam mobilizados pelo plano, de forma a estruturar uma estratégia que permitisse a sua concretização sem impasses do ponto de vista das sinergias dos actores e dos interesses em presença. No segundo caso, pretendia-se elaborar, de forma participada, um plano com os respectivos programas e assegurar energia disponível para a sua gestão futura.

Considerando, uma dimensão comparativa dos dois métodos, ambos apresentam vantagens e inconvenientes. O que o MACTOR ganha em rigor, perde em mobilização e animação dos actores. A metodologia da estratégia de actores de M. Godet obriga a uma maior sistematização de pensamento e de recolha da informação e os outputs - identificação das variáveis conflituais/consensuais e mobilizadoras/não mobilizadoras emergem com maior clareza.

A principal virtualidade da metodologia de planeamento participada através de grupos de discussão e de trabalho é a da socialização da informação e consequente implicação dos actores. Também é um facto de que não havendo controlo dos actores que participam (e sobretudo, face aos que não participam) poderá haver um risco de sobrevalorização das expectativas e dos interesses de determinados grupos sobre outros.

Podemos, no entanto, interrogar não apenas a representatividade dos actores e o sentido dessa participação, mas também a sua eficácia prática e os interesses que estão representados. Infelizmente são muito escassas as investigações capazes de responderem a esse questionamento bem como à análise das formas como se processam os acordos e como se gerem as divergências. É ainda preciso reconhecer que nem todos os actores estão representados, e quando o estão nem todos detêm o mesmo poder ou são legitimados pelas autoridades com o mesmo vigor ou ainda gozam da mesma legitimidade. As várias formas de intervenção e crítica são reconhecidas e valorizadas diferentemente e a exigência de comportamentos «politicamente correctos» são condição sine qua non para a manutenção nestas arenas de «participação».

Considerando estas experiências de participação, poderíamos construir uma tipologia empírica de formas de acção colectiva, presentes nas diversas formas de organização de base: a) «acção reivindicativa»; b) «acção crítica»; c) «acção de gestão participante local e/ou global e de concertação»; d) «acção pedagógica e/ou inovadora».

Pretende-se, com esta tipologia, aprofundar as formas de construção da acção colectiva, a clarificação dos papeis dos diferentes actores e muito particularmente do agente público, e a identificação dos conflitos e consensos em termos das relações de poder que atravessam uma sociedade ou uma situação concreta.

Este tipo de acção, que poderemos chamar reivindicativa, coloca a ênfase na defesa da satisfação de necessidades imediatas consideradas fundamentais, ou na oposição a acções que se consideram claramente lesivas dos interesses locais. São geralmente accionadas por associações de carácter bem «local» que estão polarizadas por dimensões de objectivos muito delimitados, pese embora que estes podem perdurar no tempo ou emergir em função de situações específicas. A relação com o poder destas formas associativas é geralmente problemática pois este sente-se ameaçado, ou pelo menos, fortemente questionado por estas reivindicações e pela forma como são realizadas. As suas manifestações são, por vezes agressivas, e embora não sejam apenas características dos grupos mais populares, estão muito presentes em certas associações de moradores de bairros populares. Podem emergir em bairros de classes médias, através de grupos que se sentem prejudicados pelas acções da administração.

É o caso de uma Associação de Moradores, com um processo de construção de habitações sociais interrompido, que abandona os trabalhos de planeamento estratégico quando se dá conta de que não existem verbas para habitação no percurso de planeamento em curso. Considerando que esse é o seu objectivo central, e que a necessidade de habitação é tão básica, a não consideração desse seu objectivo principal fá-la desvalorizar todo o processo de planeamento estratégico municipal. Os argumentos de que os financiamentos para a habitação não são de domínio dos municípios não têm qualquer peso pois a lógica das necessidades sobrepõe-se largamente à compreensão dos meandros burocráticos da administração.

Este tipo de acção procura não apenas resolver problemas de imediato mas, sobretudo, provocar a tomada de consciência da população sobre os seus direitos e identidades locais e criar oportunidades de ensaiar novas formas de gerir e organizar o território. São geralmente constituídas por colectivos associativos que duram no tempo para além das reivindicações mais imediatas e que, por sua vez, estão organizadas ao nível mais global (embora nem sempre) havendo mesmo grupos locais de grande permanência.

A mobilização pretende ser «conscientizante» e original, nas formas de luta procurando respostas a partir do questionamento (global) a um modelo de desenvolvimento e a proposta de modelos alternativos. É um tipo de reivindicação muito temida pelos poderes constituídos até pelas suas raízes extra-locais e, frequentemente internacionais. A maioria destas associações locais entendem-se a si próprias como um contra poder para corrigir imperfeições, supostas ou reais, da democracia representativa e pela instigação da democracia participativa. Mas é difícil negar o papel insubstituível que estas formas organizativas vão tendo, ao assumir funções de intermediação na produção de solidariedades nos espaços onde se desenvolvem processos de de-estruturação social ou de ataque a um desenvolvimento sustentado.

Neste tipo de associações, o dispositivo relacional é igualmente caracterizado frequentemente pelo seu grau de instabilidade, ou então de negociação permanente em função dos problemas que exigem a atenção. No entanto, a gestão de competências e de conhecimentos, recurso muito importante nestas redes, não é garantida por organizações profissionais estáveis e hierarquias administrativas estando sempre a mudar. A imponderabilidade do seu aparecimento ou desaparecimento na cena pública acaba por fragilizar o seu papel.

A maioria das associações ecologistas são um exemplo paradigmático deste tipo de acção. A espectacularidade (e frequentemente originalidade) das suas manifestações não obvia a uma participação efectiva e pragmática em múltiplas situações, muitas vezes com um conhecimento minucioso das situações em causa.

É um tipo de acção que pretende «participar» activamente na gestão quotidiana da cidade defendendo os seus interesses próprios, frequentemente corporativos, o que considera legítimo. A acção é conduzida frequentemente por figuras de grande legitimidade pública e pretende agregar o máximo de representados sob o signo da associação pois o número representa, em larga medida, a força e a legitimidade política. Os meios de luta são formais e «politicamente correctos»: de reunião, colaboração na execução de algumas acções, de negociação, etc. A relação com os poderes constituídos é formal, institucional e cordial mas estas formas de participação são frequentemente pontuais (aquando da realização de um plano, o desencadear de uma acção, etc.). Este tipo de acção é mesmo encorajada pelos poderes públicos e dá frequentemente origem a estruturas mais formais de gestão dos territórios: associações de desenvolvimento local, fóruns económicos e sociais, etc.

O campo de acção pode ser mais local — como em determinadas instituições particulares de solidariedade social, cooperativas de habitação, associações de moradores — ou mais globais como em associações de empresários, de industriais de determinados ramos, etc. O exemplo mais paradigmático nas situações de planeamento estratégico que temos acompanhado é o caso das associações de empresários sobretudo da indústria (quer na península de Setúbal, quer no Oeste). Estas associações têm a seu favor várias vantagens: em primeiro lugar, grande parte dos financiamentos são-lhes dirigidos, detêm um forte conhecimento do tecido empresarial e das suas necessidades que se colocam numa óptica muito diversificada e ampla; têm, frequentemente uma perspectiva de médio prazo; têm algum staff técnico de apoio facto, e os seus presidentes são, geralmente, personagens com carisma local. Estas características faz deles fortes parceiros, com um leque alargado de propostas que vão da educação/formação, à qualidade urbana às várias dimensões da actividade económica. Nesse sentido, pela sua participação legitimam fortemente os processos de planeamento e saem a ganhar com a canalização de avultados recursos financeiros e o apoio a muitas das propostas.

Este tipo de acção pretende inovar pela criação e diversificação das actividades económicas e sociais que propõe, bem como pela implicação de todos os associados na sua acção, tendo como referência o desenvolvimento local na sua dimensão alternativa aos modelos de desenvolvimento fordistas. A sua acção pedagógica não é apenas orientada para o exterior mas sobretudo para os próprios associados. Estas formas de associação têm sido protagonistas de uma reflexão muito interessante não tanto sobre a modernização do sistema do Estado mas sobre uma «reparação do tecido social» e, sobretudo, sobre o lugar do associativismo nas redes institucionais, a articulação entre as lógicas associativas (solidariedade, altruísmo, etc.), as lógicas do Estado (interesse geral) e as lógicas mercantis (eficácia, rentabilidade).

A sua acção está fortemente marcada pelos interesses de exclusão que pretendem representar, assumindo-se como porta-vozes de populações sem direitos de cidadania e de participação. A acção pretende ser concretizada pelos elementos que com ela satisfazem as suas necessidades individuais e que por ela são mobilizados e, embora actualmente pretendam ter uma dimensão menos localista, tem frequentemente dificuldades em ultrapassar as dimensões locais. A sua relação com a administração é paradoxal: é apoiada, ignorada ou hostilizada conforme as acções em causa são, ou não, convenientes ao poder constituído.

Algumas associações de desenvolvimento local, grupos culturais ou patrimoniais locais identificam-se com estas formas de acção. Na discussão intervêm com elementos de reflexão que repõem os problemas e questionam pressupostos que se tinham como garantidos. No Oeste, a Associação de Jovens Agricultores trouxe frequentemente elementos sobre o modo de vida rural, e as necessidades dos mais novos nesses meios sociais chamando a atenção, de forma pertinente e pedagógica, sobre o que está a mudar e ainda não é evidente para muitos mas o carácter intimista e cultural de muitas das suas propostas bem originais não têm impacto na racionalidade tecnocrática vigente.

De forma generalista, e portanto necessariamente incorrecta, no quadro seguinte poderemos reflectir sobre a diversidade das formas de mobilização e o impacto político dos diferentes tipos de associativismo ao nível urbano, neste momento em Portugal. Aí, é possível verificar que nem sempre a mobilização é sinal de maior impacto nas propostas de planeamento e gestão urbanística.

De qualquer forma, os métodos de participação nos processo de planeamento e de gestão urbana, em Portugal, são ainda incipientes e utilizados de forma marginal, não tendo ainda ocasião de provar a sua real capacidade de acção. Ao contrário de muitos países europeus, o país não dispõe de órgãos locais ou regionais, formalmente constituídos para o acompanhamento e a avaliação do planeamento municipal, regional ou nacional. O lugar dos actores, económicos e sociais, é ainda modesta, por vezes só formal, aparecendo na fase de estudo e de diagnóstico como consultores mais do que decisores. A maioria dos actores chamados a participar pertencem à área económica sendo claramente desvalorizadas as associações da área cultural, social ou desportiva.

Aliás, a selecção dos interlocutores válidos é ainda uma situação em aberto relacionada com a pouca clareza de objectivos destas formas de participação. É frequentemente difícil encontrar interlocutores que representem interesses gerais e não particulares. O respeito pelo princípio da globalidade deveria levar à presença de alguns grupos que, embora menos estruturados, não são menos representativos das necessidades dos territórios.

Os processos de decisão não se fazem de forma participada embora partilhem, por vezes, algumas tarefas concretas, em domínios que lhes dizem respeito, na fase de execução. Não há, no entanto, definições claras de funções e responsabilidades nem os potenciais compromisso são formulados em termos claros e rigorosos com sanções em caso de não execução, sendo a contratualização incipiente. As formas jurídicas de suporte ao planeamento são frágeis apesar do quadro legal já o permitir através de associação de desenvolvimento local, sociedades mistas, etc.

Em Portugal, o «deixa andar» tradicional das formas de fazer a cidade que se traduziu pela «lei do mais forte» (necessariamente os interesses imobiliários, mas não só) e que teve como efeito uma enorme desqualificação da estrutura urbana, um profundo desprezo pelos espaços públicos e uma segregação socio-urbanistica cada vez mais acentuada, está hoje confrontado com novos desafios que não permitem a continuação de uma situação tão desastrosa sob pena de a cidade se tornar invivível.

Todos temos a noção de que, associada à descentralização e à transformação das conjunturas e das necessidades locais - às quais o urbanismo é suposto responder -, está hoje presente a necessidade urgente de uma gestão reparadora e localizada dos riscos sociais e uma prevenção social que exige a renovação dos raciocínios e das práticas das políticas urbanas públicas. Esta mutação dos problemas contribuiu para modificar fortemente as relações de trabalho entre os actores públicos e não públicos e está a produzir mudanças no funcionamento institucional. Se, por enquanto, os efeitos propriamente urbanísticos deste tipo de acção colectiva não são totalmente convincentes, o impacto sobre as práticas administrativas e as relações políticas e sociais é profundo e certamente durável.

Nesta lógica, um número crescente de problemas coloca-se de forma paradoxal, quer devido à evolução dos nossos modos de pensar, quer devido a um pragmatismo moderno que se introduziu nas formas de fazer e que questiona os paradigmas tradicionais da ciência social e as competências do urbanismo. Adquire, assim, toda a pertinência o questionamento sobre as potencialidades emancipatórias das novas formas de governação urbana: formas de participação ou de integração? Democracia de gestão ou democracia de projecto colectivo ancorado na construção de formas de acção colectiva?

O sistema de valores que servia de fundamento à acção pública e permitia organizá-la de forma relativamente simples está hoje em questão, ou pelo menos, é objecto de intensos debates e incertezas. Os valores do Estado republicano ou do Estado-Providência estão em causa, ou pelo menos questiona-se a sua legitimidade e eficácia e as instituições públicas raramente conseguem uma adesão forte e alargada. Na medida em que os actores dominantes não são suficientes para estruturar a acção, ela depende cada vez mais de uma miríade de outros actores, esforçando-se a administração para reinventar valores consensuais capazes de fundamentarem a acção.

Nestas novas formas de acção colectiva a que o «novo planeamento» apela, um dos paradoxos advém do questionamento que interroga se estas novas formas de implicação da «sociedade civil» na acção pública são formas de integração ou de emancipação. Interrogamo-nos sobre se o comprometimento - que tem sempre contrapartidas - dos actores na administração da coisa pública, significa um alargamento da democracia representativa ou novas alianças entre os mais poderosos.

A maioria dos autores considera que as dimensões de emancipação e de controlo social - sem que este último esteja directamente associado a uma dominação de classe - estão conjuntamente activas na vida associativa. Mesmo desconhecendo as formas concretas como se processa hoje este jogo de negociação, transversal a toda a sociedade, parece ser esta tensão entre emancipação e controlo social que gera as actuais formas de regulação. Pode colocar-se a hipótese segundo a qual estas duas dimensões não se opõem mas, ao contrário, são largamente complementares. A participação pelos seus efeitos mobilizadores, mas também integradores, e portanto reguladores, pode contribuir fortemente para o exercício do próprio controlo social. Pode mesmo pensar-se que as expectativas dos poderes políticos face às associações relevam precisamente de uma tal atitude para fazer da participação um vector importante da integração socio-política (Palard, 1998).

Entender esta paradoxalidade implica ter uma outra concepção do poder. Tradicionalmente o poder é abordado de muitas formas, os juristas definem-no pelas normas e instituições, certos sociólogos insistem sobre o papel da arbitragem entre os interesses económicos e sociais e, mais recentemente, os politológos - Pierre Muller e Bruno Jobert - acentuam os mecanismos de produção da hegemonia. A maioria destes autores desenvolve uma abordagem do poder em termos de controlo social. Mas, hoje, um conjunto de autores reclama-se de correntes de pensamento diferentes tais, como a teoria da justificação (Luc Bolstanki, Laurent Thévenot), a sociologia das organizações (Erhard Friedberg) ou a teoria do regimes urbanos (Clarence N. Stone) propondo uma abordagem interaccionalista do poder.

Estes autores recusam a ideia segundo a qual, existiriam, no seio da sociedade, posições ou papeis definidos uma vez por todas, porque emanando de estatutos diferentes na inserção na estrutura económica e social, ou de uma desigualdade na repartição das riquezas e do capital cultural, há dinâmicas de mudança que implicam diversos tipos de posições no tempo e no espaço. Este postulado permite reintroduzir no modelo de análise da sociedade, o sujeito, que Luc Boltanski define como «uma pessoa em acto» — em situação - e que , embora submetida a constrangimentos, é capaz de decidir de forma autónoma. Estes constrangimentos não advêm de determinações internas ao sujeito mas das situações de interacção. Se há reestruturação de grupos, isso decorre das situações de interacção e das redes de relações constituídas em tais ocasiões, para obter recursos e mobilizar ganhos.

Obviamente que esta «geometria variável» de grupos e de interesses não retira as dimensões indispensáveis da análise das relações de poder estruturantes da organização social, apenas não a fixa em variáveis eternas como a «classe social» ou o estatuto social, admite outras clivagens sociais, nomeadamente as que aqui interessam e que se relacionam com a posse e usufruto dos escassos bens urbanos.

O que o paradoxo emancipação/integração traz para cima da mesa é uma concepção hegeliana do «estar em conjunto» admitindo que esses grupos podem construir consenso a partir de uma partilha de experiências comuns. Nesse sentido, o poder, necessita ser analisado em termos de controlo social ou dominação, mas também em termos relacionais, fundamentado na capacidade de interpretar as situações, construir objectivos, obter o assentimento dos outros actores e mobilizar os recursos necessários à concretização de projectos.

No contexto do planeamento, o poder pode ser entendido como uma construção social que depende da capacidade de certos actores em estruturarem a seu proveito as relações de troca. Mas a construção do Plano exige a unidade do grupo, e a sua coesão interna, sendo o produto de um interesse objectivo partilhado, faz com que a força do acordo seja tanto maior quanto maior for o grau de consenso obtido. Se o poder pode ser analisado como uma construção social de dimensões interactivas numa situação concreta de decisões de planeamento, capaz de gerar redes face a objectivos comummente aceites, a emancipação poderá ser «medida» - pragmaticamente - nas dimensões de justiça social que estão traduzidas na equidade dos objectivos e programas que decorrem desse processo.

A negociação do projecto de território não é uma mera perequação (mas ou menos conflitual) dos interesses divergentes e o Estado não é um actor como os outros. As instâncias públicas não podem ser meras gestoras de um poder em construção mas deverão agir em função de valores e objectivos preestabelecidos e tanto quanto possível consensuais. A gestão e organização de um território está classificado na categoria das acções públicas de carácter redistributivo: o objectivo consiste em repartir os diversos recursos segundo um principio ditado por uma preocupação de igualdade e de perequação (Watcher, 1998). Assim, para clarificar a dimensão de emancipação das formas de gestão participada da coisa pública será necessário saber o que se negoceia e quais são os frutos da negociação.

Há quem oponha uma «democracia gestionária», a uma «democracia política», que faria a diferença entre uma concepção de um Estado intermediário dos interesses de alguns, e um Estado garante da igualdade entre todos. Watcher (1998: 27) escreve que «o que separa a democracia de gestão fundada sobre a negociação e a procura de compromisso e a democracia política, é que esta repousa em valores, princípios e regras do jogo traduzidos em objectivos e escolhas políticas legitimadas pelas regras doo jogo eleitoral».

Por vezes, a «cultura do consenso» parece mais uma incapacidade em assumir compromissos ou de erigir uma verdadeira cultura de negociação que não seja «tudo se negocia todo o tempo», estabelecendo-se regras sem verdadeiro conteúdo:

Infelizmente, as experiências demonstram que as actuais práticas de urbanismo participado estão longe de ser uma democracia urbana directa, pese embora as potencialidades presentes. Torna-se urgente: garantir a representação dos interesses dominados (e frequentemente não visíveis pela própria lógica das formas de dominação) e dos objectivos de equidade e justiça social num contexto de compreensão da não linearidade entre o desenvolvimento económico e o desenvolvimento social; apelar a uma maior presença dos interesses sociais e ambientais combatendo a clara sobrevalorização dos interesses económicos ao nível dos instrumentos de planeamento insistindo que a competitividade económica não é possível sem a coesão social; exigir às instâncias públicas, como legitimamente eleitas, uma clara assunção dos pressupostos que orientam a sua acção em cada contexto concreto; clarificar as responsabilidades dos vários actores e encontrar formas institucionais de coordenação das estruturas de planeamento ao longo de todo o processo; garantir compromissos claros e contratualizados e formas de avaliação independentes

Aquilo que parece ser específico num projecto de desenvolvimento local é exactamente a construção colectiva de regras do jogo, onde todos se reconhecem para além das divergências face aos interesses imediatos. Se essas divergências são importantes, parece possível encontrar convergências nos processos identitários ligados à pertença a espaço/tempo de trabalho comum (Nicourd, 1997). Se um «projecto de desenvolvimento» pode subsistir perante a diversidade de interesses é porque ele se argamassa num território concreto que suporta uma história, uma identidade e formas de acção colectiva: «é um projecto comum que, efectuando-se sobre um território, congrega uma comunidade cujas características e actores têm uma história comum, que se conhecem, que vivem num perímetro restrito que lhes permite romper com o anonimato das opiniões» (Denieuil, 1997: 28) e nesse sentido, muitos valores não são conflituais.

Nesta fase de pensamento e experiência de acção, a democracia participativa, se ultrapassa algumas das contradições da democracia formal, faz emergir um número imenso de novos questionamentos ligados fundamentalmente às formas de gestão de interesses contraditórios e à indispensabilidade de uma leitura critica dos interesses hegemónicos.

O «jogo estratégico de actores» toma agora um local central e a capacidade de análise destas dinâmicas prescreve um novo lugar ao cientista social. Mas parece ser neste «jogo estratégico» que se poderá encontrar quer o gérmen das ditaduras modernas quer a emergência de novas formas de regulação social.

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