Leonardo Avritzer

A democracia se tornou, nos últimos cem anos, a forma padrão de organização da dominação política no interior da modernidade ocidental. Ainda no começo da modernidade, no século XVII, o filósofo Leibniz resumiu o ceticismo com a democracia que prevalecia no período anterior com a seguinte frase: «não existe hoje em dia um príncipe que seja tão mal governante, que não seja preferível viver sob o seu poder do que viver em uma democracia» (Dunn, 1979: 4). A afirmação de Leibniz mostra uma avaliação crítica em relação à democracia que mudou rapidamente nos duzentos anos seguintes. Já na metade do século XIX Alexis de Tocqueville resumiu em uma frase a nova sensação em relação à democracia:

Já naquele momento, a democracia estava para se tornar, a forma hegemônica de organização da dominação política na Europa e nos Estados Unidos. No entanto, o mundo como um todo ainda estava discutindo se deveria ou não adotar a democracia como a forma de organização da sua vida política. Em 1897, um mandarim Chinês, publicou um artigo em um jornal de Xangai, expressando sua certeza sobre a inevitabilidade da expansão global da democracia:

Ling Chí Chia’o estava certo. Ao final do século XX a democracia se tornou a forma hegemônica de organização da dominação política.

A sensação de que a democracia se tornou a forma hegemônica de organização da dominação política é bastante ampla. No entanto, um balanço do que se ganhou e do que se perdeu ao longo desse processo ainda está para ser feito. Durante os 100 anos que separam o diagnóstico de Liang Chí Cha’o da concretização da hegemonia democrática, ocorreram importantes mudanças no significado e na prática da democracia, entre elas, um forte estreitamento do conceito de soberania, um consenso crescente sobre a desejabilidade das formas não participativas de administração e uma rejeição dos desenhos participativos devido ao seu impacto não institucional. Todos esses novos consensos estão ligados, aos episódios do período de entre guerras na Europa e a consolidação da democracia no continente Europeu ao final da assim chamada «segunda onda de democratização».

Ainda no final do século XVIII a idéia de democracia era fortemente associada a uma concepção forte de soberania. Jean Jacques Rousseau em uma passagem acerca do funcionamento do Parlamento inglês expressou, de forma bastante clara essa relação. Para Rousseau,

A análise de Rousseau acerca da natureza da soberania não se tornou a forma hegemônica de entendimento da soberania no interior da modernidade Ocidental. O motivo principal pelo qual a concepção de Rousseau não prevaleceu, foi a emergência de formas complexas de administração estatal que levaram à consolidação de burocracias especializadas na maior parte das arenas geridas pelo Estado moderno. O indivíduo moderno perdeu, tal como mostrou Max Weber ainda no começo do século XX, o controle sobre as arenas política, administrativa, militar e científica, entre outras. Em cada uma dessas atividades, o indivíduo moderno passou a ser controlado por uma burocracia hierárquica e especializada.

O motivo pelo qual o processo de desapropriação do controle dos indivíduos ocorreu foi a enorme expansão das questões que se tornaram políticas (saúde, educação, previdência social, etc.). De acordo com a perspectiva weberiana, a qual constitui parte da concepção hegemônica de democracia, uma burocracia especializada estaria mais preparada do que o indivíduo comum para lidar com essas questões. Decisões complexas requerem que os seus autores tenham conhecimento prévio acerca das questões com as quais ele lida e seja capaz de procurar alcançar os seus objetivos de uma forma sistemática (Kronman, 1983: 131). Para Weber, somente uma burocracia especializada poderia lidar com essa dimensão da política moderna. Esse motivo se constitui na primeira fonte de limitação do conceito de soberania nas democracia modernas.

Há, ainda, uma segunda fonte de limitação do conceito de soberania que está ligada aos debates sobre racionalidade e mobilização que tiveram lugar no período entre-guerras na Europa. A teoria democrática surgiu em associação com a idéia da racionalidade do hommo politicus. Desde o período iluminista (Kant, [1781] 1959; Rousseau, 1968), o prevalecimento da racionalidade ao nível político esteve associado à rejeição das formas ilegítimas de governo, uma concepção que entende que a racionalidade é o fundamento do ato primário de autorização do governo pelos indivíduos.

No começo do século XX, particularmente no período de entre-guerras, o vínculo entre a democracia e racionalidade foi minado por um fenômeno chamado da «emergência dos interesses particulares». A teoria democrática dos séculos XVIII e XIX entendia o livre debate em público como parte intrínseca do processo de formação da vontade geral. No entanto, a teoria democrática deixou de perceber que o caminho que leva de Rousseau à Marx permite a entrada dos interesses particulares no debate público e, portanto, o triunfo dos interesses particulares e da manipulação em relação ao processo de formação da racionalidade política. Autores como Ortega y Gasset, Karl Manheim, Erich Fromm e Max Horkheimer argumentarem contra a possibilidade da participação racional na política. Para eles, o processo de indiferenciação no interior da política causado pelo fim da insulação das elites (Ortega y Gasset, 1930), assim como, pela emergência das formas de dominação cultural ao nível privado (Horkheimer, 1947; Arendt, 1951), transformaram a natureza da política no começo do século XX. Tal diagnóstico gerou uma crítica da democracia, de acordo com a qual, a preservação de valores centrais para a democracia requereria o insulamento daqueles grupos que melhor representariam tais valores (Kornhauser, 1959: 22), significando, o insulamento das elites das massas. O argumento da sociedade de massas rompe com a associação entre a democracia e a participação política, uma vez que ele percebe que a participação política ampliada não leva à ampliação dos atores e das questões envolvidas na esfera política mas sim, à pressão irracional das massas sobre o sistema político. A consequência desse argumento é o governo das elites uma vez que ele seria a única garantia que os valores culturais não partilhados pelas massas seriam preservados. A crítica feita pelo argumento da sociedade de massas à soberania popular envolveu também os efeitos da sociedade de massas sobre as instituições políticas encarregadas da formação da vontade geral. A preservação dos valores da democracia foi, desse modo, tornada dependente do insulamento das elites das massas.

As colocações de Max Weber acerca da perda da soberania e as colocações dos teóricos da sociedade de massas acerca da irracionalidade das formas de participação das massas foram integradas em um marco comum para a análise da democracia ao final da segunda guerra mundial por Joseph Schumpeter em seu livro clássico «Capitalismo, Socialismo e Democracia». Schumpeter partiu de uma questão já colocada por Weber, qual seja, como é possível que o povo governe? A resposta dele para essa questão é que se nós entendermos a soberania popular em um sentido muito amplo como a formação e a determinação da vontade geral é impossível que o povo governe. Para Schumpeter, para tornar o conceito de democracia útil, é necessário separá-lo da busca da idéia de bem comum e transformá-lo em um processo de escolha dos corpos governantes: «A Democracia é um método político, isso é, um certo tipo de arranjo institucional para alcançar decisões políticas - legislativas e administrativas - e, portanto, ela é incapaz de se converter em um fim em si mesma». (Schumpeter, 1942: 242).

A redução da abrangência da soberania permite a Schumpeter limitar o papel do povo à produtor de governos, isso é, aquela instância de escolha daquele grupo particular entre as elites que seria o mais qualificado para governar. Através dessa operação, o povo permanece como fundamento em última instância da política democrática em apenas uma condição, a saber, na condição de árbitro das disputas entre as elites. A redução da abrangência da soberania implica, simultaneamente, em uma mudança na forma como a relação entre democracia e racionalidade é concebida. Para Schumpeter, na medida em que as elites políticas aderem ao sistema de representação política, o acesso dos mais qualificados às posições de liderança torna-se garantida (Schumpeter, 1942: 280).

A democracia se consolidou na Europa no pós-guerra através da aplicação de um conceito restrito de soberania. O período denominado de segunda onda de democratização que vai de 1943 a 1962, foi altamente bem sucedido em relação à implantação e à consolidação da democracia na Europa de forma bastante similar à prescrição feita por Schumpteter. Nos casos mais importantes de consolidação democrática no período - nos casos da Alemanha, Itália e Japão - uma concepção restrita de soberania seguiu-se à reimplantação da democracia. Por outro lado, se nos voltamos às demais regiões do mundo nós podemos perceber um outro processo em desenvolvimento: a tentativa de extensão da democracia para a América Latina, a África e Ásia, no mesmo período implicou em um profundo fracasso. Em meados dos anos 1970, um terço das democracias constituídas no mundo no período anterior haviam involuído para algum tipo de autoritarismo. Em 1973 apenas dois países latino-americanos seguiam sendo democráticos.

Uma análise dos motivos da ruptura anti-democrática na América Latina nesse período revela dois fatos, ambos extremamente problemáticos para a teoria hegemônica de democracia: ou os pressupostos mais importantes da teoria do elitismo democrático foram contraditados claramente, tal como suas análises da sociedade de massas e do poder das elites, ou no mínimo eles foram incapazes de explicar a assim chamada «segunda onda reversa de democratização». O que parece estar na raiz dos diferentes episódios que levaram ao fracasso do processo de estabelecimento da democracia na América Latina nesse momento são as contradições intrínsecas às formas de competição entre as elites, um modelo que levou ao exercício ampliado da soberania por essas mesmas elites. Assim, duas características do elitismo democrático - a concepção hegemônica de democracia - parecem não ser operacionais no espaço político latino-americano.

Em primeiro lugar, a suposição da adesão das elites a valores democráticos, uma suposição ad hoc derivada da versão conservadora da teoria da sociedade de massas (Kornhauser, 1959), foi absolutamente incapaz de explicar a instabilidade causada pelas disputas intra-elite na democracias latino-americanas. As tentativas das próprias elites de reverterem resultados de eleições democráticas, na Argentina em 1966, no Brasil em 1964 e no Chile em 1973, foram o principal motivo para a ruptura democrática na América Latina. Em segundo lugar, o papel das mobilizações de massa também devem ser reinterpretados. Muitas das mobilizações de massa desse período se constituíram em tentativas de assegurar as regras da competição inter-elites. Em nenhum caso na América Latina as rupturas com a ordem democrática foram coordenadas com amplas manifestações de massa e, em quase todos os casos, elas foram coordenadas com algum tipo de apoio pelas próprias elites. Assim, parece haver dois grandes hiatos na forma como o elitismo democrático pretende abordar a democracia: em primeiro lugar, parece haver um problema na sua incapacidade de diferenciar entre elites democráticas e não democráticas, um hiato preenchido de forma bastante estrutural e problemática pela obra de Almond e Verba (1963) sobre cultura política. Em segundo lugar, em decorrência da sua incapacidade de entender o fenômeno da mobilização de massas. Existem dois tipos de mobilização de massas, um primeiro tipo no qual a tradição elitista democrática se baseia, consiste em uma mobilização anti-institucional que tem a capacidade de eventualmente levar a pressões e rupturas no processo político. Um segundo tipo consiste nas formas de ação coletiva próprias às associações voluntárias, aos movimentos sociais e às outras formas de participação em fóruns institucionais. Essa segunda forma se baseia em redes pré-existentes de mobilização e participação e é plenamente compatível com a vida democrática. A maior parte das formas de ação coletiva na América Latina se enquadram nesse segundo tipo desenvolvida analiticamente pelos teóricos dos movimentos sociais (Tilly, 1986; Cohen, 1985; Melucci e Avritzer, 1995). Ao supor de forma ad hoc uma relação direta entre mobilização de massas e rupturas na ordem democrática, a teoria hegemônica da democracia passou a ignorar o papel das formas de ação coletiva na manutenção e no aprofundamento da democracia.

O objetivo desse capítulo é questionar os três pressupostos acima apresentados nos quais a concepção hegemônica da democracia se baseia. Nós iremos questionar, em primeiro lugar, a idéia difundida no interior das concepções hegemônicas de democracia de que para que haja consolidação da democracia é necessário que haja um estreitamento das formas de participação. O segundo elemento no interior da concepção hegemônica de democracia que será questionado é a idéia de que as formas racionais e hierárquicas de administração pública somente podem ser implementadas por uma administração pública insulada das formas de participação. E o terceiro elemento da concepção hegemônica de democracia a ser questionado nesse capítulo, é a idéia de que todas as formas de ação coletiva são semelhantes e geram uma contradição entre mobilização e institucionalização. Em oposição a essas três concepções, será mostrado como, no caso do Brasil, a maior parte das formas de ação coletiva são de natureza democrática e têm sido capazes de produzir novos desenhos institucionais que são democráticos e que incorporam novas práticas culturais na esfera da política democrática. Todos os três elementos serão discutidos tendo como referência uma nova experiência de participação democrática no Brasil - o caso do orçamento participativo (OP).

O sistema político brasileiro foi altamente instável durante a maior parte do século XX em decorrência da competição entre as elites. Entre 1930 e 1945, o sistema político dominante foi uma forma de corporativismo, o qual depois de um breve período de intenções democráticas tornou-se uma forma autoritária de corporativismo, na qual tanto as eleições regulares quanto os direitos políticos e civis estiveram suspensos. Entre 1945 e 1964, o regime político dominante foi uma forma instável de populismo semi-democrático. Todos os mandatos presidenciais nesse período estiveram sujeitos a algum tipo de questionamento anti-democrático. Vargas (1950-1954) enfrentou uma rebelião organizada pela força aérea e não completou o seu mandato; Kubitschek (1965-1960) precisou do apoio das forças armadas para tomar posse e enfrentou uma rebelião militar durante o seu mandato; Jânio Quadros renunciou depois que o golpe anti-congresso por ele patrocinado falhou e, finalmente, João Goulart foi deposto por um golpe militar. Entre 1964 e 1985, o país sofreu a sua pior experiência autoritária: o congresso foi fechado duas vezes pelo regime autoritário, uma em 1968 e a outra em 1977. As eleições para presidente foram suspensas, assim como, a partir de 1968, a maior parte das garantias civis. Portanto, o processo político brasileiro, mostra, em contraste com a concepção das teorias hegemônicas da democracia, que as elites não são, necessariamente, as melhores garantidoras dos valores democráticos. No caso brasileiro, a totalidade das tentativas de ruptura com a ordem democrática entre 1930 e 1980, envolveu diferentes conflitos entre as elites acerca do papel do Estado.

A redemocratização no Brasil ocorreu através de um pacto restrito entre o partido de oposição o PMDB e uma facção do partido de apoio ao regime autoritário, o PDS. Uma nova Constituição democrática foi promulgada em 1988 e eleições regulares para presidente tem ocorrido desde 1989.

Ao longo do século XX, as elites brasileiras tiveram um projeto político principal, a modernização do país. As elites brasileiras implementaram um projeto de modernização que transformou um país predominantemente rural, na décima economia industrial do mundo. A percentagem da população trabalhando no setor industrial cresceu de 10,4% do PIB em 1940 para 24,3% em 1980, ao mesmo tempo que a parcela da população dedicada à agricultura decresceu de 65,8% para 29,9% (Santos, 1987: 137). Muito longe de se constituir apenas em um exemplo bem sucedido de modernização, esse processo mostrou uma série de vulnerabilidades sociais: ao longo do século XX, o Brasil se tornou um dos países mais desiguais do mundo. Em 1984, o último ano de vigência do autoritarismo no país, mais que 35% da população era pobre ou muito pobre e, no caso do Nordeste, mais de 50% da população eram pobres ou muito pobres. O processo de modernização econômica do Brasil gerou enormes desigualdades sociais ao nível local. As maiores cidades brasileiras cresceram a taxas inacreditáveis entre 1950 e 1980: no caso da cidade de São Paulo, a sua população passou de 2.198.000 habitantes para 8.493.000 habitantes nesse período; no caso de Belo Horizonte, sua população passou de 352.000 habitantes para 1.780.000 e, no caso de Porto Alegre, a sua população passou de 394.000 habitantes para 1.125.000 nesse mesmo período (IBGE, 1983). O aumento da população urbana e a criação e expansão de uma administração pública racional não foram seguidos por um aumento proporcional dos serviços públicos. Pelo contrário, na maior parte das cidades brasileiras as carências de serviços urbanos eram enormes no início da década de 1980. Em 1984, somente 80,2% do população do sudeste do Brasil - a região mais rica do país - e 59,6% da população da região sul tinha acesso à agua tratada. O acesso à rede de saneamento era ainda menor: somente 55% da população urbana do sudeste e 11,8% da população urbana da região sul tinham acesso a rede em 1984 (Santos, 1987: 161-2). Desse modo, o processo de modernização brasileiro, que implicou na criação de uma burocracia especializada de acordo com as prescrições weberianas, não conseguiu via esse processo, lidar as suas necessidades sociais mais prementes no país.

Dois fatores explicam a baixa adequação da infra-estrutura de serviços públicos na maior parte das cidades brasileiras nesse período: o baixo nível de organização da população do país e a fortíssima tradição clientelista com suas repercussões no sistema de distribuição de bens públicos. Algumas cidades brasileiras tiveram formas bastante limitadas de organização comunitária durante o chamado período populista (1946-1964): apenas 124 associações comunitárias foram criadas na cidade do Rio de Janeiro durante esse período (Boschi, 1987); apenas 71 associações comunitárias foram criadas em Belo Horizonte no período que vai de 1920 a 1970 (Avritzer, 2000). Portanto, é possível afirmar que a população brasileira experimentou um baixo nível de organização ao longo do período autoritário. Afonso e Azevedo (1988), assim como Gay (1994), consideraram o medo uma das causas que explicariam o baixo nível de organização da população urbana até o final dos anos 1970.

O segundo motivo pelo qual teria ocorrido tão fraca provisão de serviços urbanos no Brasil está relacionado à predominância de uma tradição clientelista ao nível local (Nunes Leal, 1946; Cammach, 1990; Mainwaring, 1990; Avritzer, 1998). A vida política brasileira, desde o século XIX foi profundamente marcada pela presença dos mediadores políticos na distribuição de bens públicos (Graham, 1990). Somente nos anos 1970 começou a ocorrer um processo de formação de associações comunitárias independentes do sistema político. As associações comunitárias proliferaram como parte de um movimento associativo generalizado de reação ao autoritarismo. No Rio de Janeiro, 166 associações comunitárias foram formadas entre 1979 e 1981 (Boschi, 1987). Em Belo Horizonte, 80% das associações comunitárias existentes na cidade foram formadas depois de 1980. Em todos os casos, essas associações foram a expressão de uma mudança no padrão associativo. Elas reivindicaram autonomia organizativa em relação ao Estado, elas questionaram a presença de mediadores políticos e elas questionaram uma tradição de considerar serviços urbanos um favor a ser oferecido pelo Estado (Avritzer, 2000). Desse modo, uma análise do processo brasileiro de organização societária releva um distanciamento em relação à concepção hegemônica de democracia. Novas formas de ação coletiva emergiram no decorrer do processo brasileiro de democratização. Ao nível do urbano, novas associações comunitárias surgiram, botando em questão o padrão disponível de relação entre Estado e sociedade e introduzindo elementos de renovação cultural tais como, a organização democrática ao nível local. Desse modo, a inovação cultural introduzida pelos atores sociais, um elemento não abordado pelas concepções hegemônicas da democracia, constituíram um aspecto central da democratização brasileira.

A redemocratização brasileira envolveu, simultaneamente, grandes doses de continuidade política misturadas com algumas doses de inovação política. Ao nível político, apesar dos primeiros indícios de formas de organização social, as forças hegemônicas ao longo do processo de modernização mantiveram o controle sobre o sistema político. O primeiro presidente civil, José Sarney (1985-1990) foi o presidente do partido de apoio ao regime autoritário no seu período final. No interior da assembléia nacional constituinte, existiam mais parlamentares que foram em algum momento membros do partido de apoio ao regime autoritário, a Arena, do que parlamentares que foram membros em algum momento do partido de oposição, o PMDB (Rodrigues, 1987). Houve não apenas uma continuidade em termos de atores, mas também uma continuidade em termos de políticas. Um dos mais importantes resquícios do autoritarismo, o fortalecimento da influência das redes clientelares sobre o sistema político, foi, não apenas mantida como também reforçada no período pós-autoritário. A partir de 1986 o clientelismo foi reforçado através da institucionalização das assim chamadas emendas de parlamentares e a criação de um orçamento clientelista. O ministério do planejamento - encarregado da confecção do orçamento - foi transformado, desde então, no mecanismo de organização das trocas de apoio político por liberação de recursos orçamentários. Todo ano, no momento da votação do orçamento federal, os parlamentares apresentam emendas transferindo recursos para as suas bases eleitorais. O tamanho do orçamento clientelista é pré-estabelecido fazendo com que os recursos destinados a emendas parlamentares seja pulverizado. Assim, duas tendências do Brasil autoritário continuam se manifestando no Brasil democrático: a falta de prerrogativas de um Congresso esvaziado de poder decisório que vota as propostas do executivo tendo em vista elementos materiais e não políticos, e, em segundo lugar, o clientelismo que é ainda forte em algumas regiões do país se tornou moeda corrente no Congresso Nacional retirando poder das formas de organização locais e gerando uma enorme ineficiências administrativa na implementação das emendas de parlamentares.

A democratização brasileira não se limitou apenas ao processo de continuidade política. No interior da Assembléia Nacional Constituinte propostas de fortalecimento do poder de influência dos atores sociais foram apresentadas através das chamadas «iniciativas populares», levando, com a sua aprovação a um aumento da influência dos atores sociais em diversas instituições. O artigo 14 da Constituição de 1988 garantiu a iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos. O artigo 29 sobre a organização das cidades requereu a participação dos representantes de associações populares no processo de organização das cidades. Outros artigos requereram a participação das associações civis na implementação das políticas de saúde e assistência social. Sendo assim, a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais surgidos ao nível da sociedade na institucionalidade emergente. O reconhecimento da importância da participação das associações civis no processo de planejamento urbano foi uma das heranças da Constituição de 1988 que levou a mudanças institucionais importantes ao nível local. No caso da cidade de Porto Alegre, o artigo primeiro do plano diretor da cidade defende a necessidade da gestão «democrática, participativa e descentralizada». No entanto, no caso do orçamento participativo, a sua origem envolve tanto elementos institucionais como elementos extra-institucionais, na medida em que a origem da proposta situa-se no campo das associações comunitárias de Porto Alegre nos anos 1980.

A idéia de orçamento participativo surgiu, pela primeira vez, na cidade de Porto Alegre, uma cidade de 1,3 milhões de habitantes e capital do estado do Rio Grande do Sul. A proposta de orçamento participativo surge como resposta a uma proposta de conselhos populares feita pelo prefeito de Porto Alegre pelo P.D.T., Alceu Collares, no início da sua gestão às associações de moradores da cidade em Março de 1986. Collares, o primeiro prefeito eleito democraticamente depois do período autoritário, propôs às associações comunitárias uma forma de participação da população na sua administração (Baierle, 1998). Em uma reunião em Março de 1986, a União das Associação dos Moradores de Porto Alegre (UAMPA), respondeu à proposta de Collares nos seguintes termos:

E, mais a frente, o documento da UAMPA também afirmava que «queremos decidir sobre as prioridades de investimento em cada Vila, bairro e da cidade em geral». Esse parece ser o primeiro documento disponível que utiliza o termo orçamento participativo e antecipa elementos da sua prática.

O Partido dos Trabalhadores (P.T.) venceu as eleições para a prefeitura de Porto Alegre em 1988 com a eleição de Olívio Dutra. O P.T. foi parte do movimento pela autonomia organizacional do sindicalismo frente ao Estado e, ao mesmo tempo, foi um defensor da idéia de democracia participativa, ainda que essa última fosse mais inspirada na concepção marxiana de conselhos operários do que na trajetória dos movimentos sociais no Brasil. No seu programa o P.T. defendia a idéia de conselhos operários que gerariam conselhos da cidade que, por sua vez, constituiriam uma forma paralela de administração (Abers, 1996: 38). O P.T. teve as suas primeiras vitórias eleitorais importantes em 1988 quando ele elegeu os prefeitos de São Paulo e Porto Alegre, entre outras cidades. Em alguns casos, como o de São Paulo, o P.T. decidiu praticar algo bastante próximo da sua proposta original de conselhos operários paralelos. Mesmo no caso de Porto Alegre, a concepção que prevaleceu no interior do Partido dos Trabalhadores, em um primeiro momento, foi profundamente influenciada pela concepção de que a política envolve a representação de interesses particulares, e que, o P.T. deveria apenas mudar os interesses particulares representados na administração local (Utzig, 1996: 211). Assim, o P.T. não tinha originalmente uma proposta de orçamento participativo, mas apenas uma proposta genérica de governo participativo.

As principais decisões políticas que deram vida ao orçamento participativo foram tomadas de forma simultânea ao longo dos dois primeiros anos da administração de Olívio Dutra. Desde a sua posse, a administração Olívio Dutra tentou aumentar os espaços de participação. No primeiro ano, a maior parte das secretarias introduziu alguma instância de participação nas áreas de saúde, educação e planejamento. Ao mesmo tempo, o governo Olívio Dutra com menos de trinta dias de gestão tomou uma decisão de importância crucial: a centralização na CRC - Coordenação de Relações com a Comunidade - de todas as reivindicações feitas pela comunidade à nova administração. A CRC, uma entidade que já existia mas que não desempenhava nenhum papel relevante no processo participativo na cidade, fornecendo apenas certificados de utilidade pública, tornou-se, assim, central no surgimento do OP. Desse modo, quatro passos em direção à constituição do orçamento participativo coincidiram no começo da administração Olívio Dutra: a preocupação do movimento comunitário com o controle do orçamento e sua decisão ao nível local; a ênfase dada pelo Partido dos Trabalhadores na participação em conselhos; e a iniciativa descentralizada de diversas secretarias, inclusive a secretaria do planejamento, de encorajar a participação popular e, pouco depois, a iniciativa de centralizar todas as formas de participação na CRC.

O processo de criação do orçamento participativo como um processo de deliberação sobre o orçamento está ligado à ação de múltiplos atores e a superposição de dois elementos: a existência de novos elementos culturais ao nível das comunidades locais, fato esse ligado ao desenvolvimento de um forte movimento comunitário na cidade de Porto Alegre. Não foi por acaso, que esses movimentos foram os primeiros atores capazes de identificar a contenciosidade da questão orçamento. Em segundo lugar, é importante também destacar o fato de que a capacidade da sociedade civil brasileira de recuperar a idéia da cidadania e incorporá-la na Constituição através da participação de associações e atores comunitários no processo de decisão sobre questões locais, foi de fundamental importância para o próprio processo de inovação institucional.

É possível, portanto, mostrar que o processo de democratização brasileiro e a constituição do orçamento participativo contradiz dois pressupostos da teoria hegemônica da democracia: o primeiro deles, está ligado ao fato de, no caso brasileiro, as instituições que imitam na forma as instituições resultantes da segunda onde de democratização na Europa expressam enormes continuidades com as práticas dominantes durante o período autoritário. Elas foram colonizadas por práticas autoritárias, elas não tem se mostrado capazes de produzir eficiência administrativa e, não menos importante, elas tem problemas em gerar potenciais de legitimidade democrática. Em segundo lugar, as formas de ação coletiva que emergiram durante o processo de democratização, apesar de uma postura anti-institucional inicial por parte desses movimentos, conseguiram, se institucionalizar, nos artigos, 14, 29, 204 e 227 da Constituição de 1988, nas leis orgânicas de diversas cidades, entre elas Porto Alegre e Belo Horizonte. Nesse sentido, o caso brasileiro não expressa a oposição entre ação coletiva e institucionalização postulada pela teoria hegemônica da democracia. O formato da nova democracia brasileira longe de reproduzir o formato da segunda onda de democratização implicou na geração de novos potenciais culturais que, por sua vez produziram novas instituições. Permitam-me descrever o orçamento participativo e mostrar, de que modo, ele inova em relação ao formato institucional proposto pela teoria hegemônica da democracia.

O orçamento participativo é uma política participativa ao nível local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras. Ele inclui atores sociais, membros de associações de bairro, e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas etapas: uma primeira etapa na qual a participação dos interessados é direta e uma segunda etapa na qual a participação corre através da constituição de um conselho de delegados. Dadas as diferenças do processo em Porto Alegre e Belo Horizonte permitam-me descrever o processo em cada uma das duas cidades.

O Orçamento Participativo em Porto Alegre consiste em um processo de decisão pela população sobre as prioridades de obras da Prefeitura do município. Esse processo envolve duas rodadas de assembléias regionais intercaladas por uma rodada de assembléias ao nível local. Em uma segunda fase se dá a instalação do Conselho do Orçamento Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decidas nas assembléias regionais e locais. A confecção administrativa do orçamento ocorre no GAPLAN - Gabinete de Planejamento da Prefeitura - órgão ligado ao gabinete do prefeito.

Porto Alegre é uma cidade dividida em 16 regiões administrativas (vide mapa 1). Na primeira fase do OP são realizadas 16 assembléias regionais e as assembléias temáticas (figura 1 abaixo).

01- Humaitá/Ilhas/Navegantes
02- Noroeste
03- Leste
04- Lomba do Pinheiro
05- Norte
06- Nordeste
07- Partenon
08- Restinga
09- Glória
10- Cruzeiro
11- Cristal
12- Centro Sul
13- Extremo Sul
14- Eixo Baltazar
15- Sul
16- Centro

As assembléias regionais são assembléias nas quais os moradores dos bairros de cada uma dessas regiões se reúnem. Portanto, o critério de participação é o da moradia e o de decisão é o da maioria. As assembléias temáticas são assembléias realizadas em cinco áreas - saúde e assistência social, transporte e circulação, organização e desenvolvimento da cidade, cultura e lazer e desenvolvimento econômico. O critério de participação é o interesse pelo tema e as decisões são também tomadas por maioria. As assembléias temáticas obedecem o mesmo calendário das assembléias regionais.

As assembléias são realizadas em cada uma das 16 regiões com a presença do prefeito. O número de participantes constituirá a base para o cálculo do número de delegados que irão participar na próxima fase nas assembléias intermediárias e nos fóruns de delegados. Os moradores se inscrevem nas assembléias individualmente. No entanto, a sua participação em associações civis é indicada no processo de inscrição nas assembléias. Critério para retirada dos delegados: até cem presentes na primeira assembléia regional, 1 delegado para cada 10 presentes; entre 101 e 250 presentes, 1 delegado para cada 20 presentes; entre 251 e 400, 1 delegado para cada 30 presentes; mais de 401 presentes, 1 delegado para cada 40 presentes. Todos os presentes têm direito a um voto.

O Orçamento Participativo (OP) conta com até doze áreas temáticas que são as seguintes: saneamento, pavimentação, organização da cidade, política habitacional e regularização fundiária, assistência social, saúde, transporte e circulação, educação, áreas de lazer, esporte e lazer, desenvolvimento econômico. No segundo momento do OP, que é constituído pela rodada de assembléias intermediárias, os delegados/a população (há uma variação conforme a regional) trabalham em dois tipos de atividades: hierarquização das prioridades e definição das obras nas sub-regiões. O processo de hierarquização das prioridades é o processo através do qual a comunidade elege as suas cinco principais prioridades entre os doze temas acima mencionados. A hierarquização é uma compatibilização entre três critérios: o acesso anterior da população ao bem público em questão, a população da região e a decisão da população. O primeiro dos critérios mencionados, o acesso anterior da população ao bem público em questão, é quantificado. Assim, no caso da pavimentação a percentagem de ruas asfaltadas vai de 0,1 até 20,9%, de 21 a 40,9%, de 41 a 60,9%, de 61 a 79,9% e de 80% em diante. A população total da região é também quantificada e as regiões classificadas com notas que vão de 1 a 4. Até 30.999 habitantes a região ganha nota 1, de 31.000 a 60.999 nota dois e assim por diante. Assim, nas rodadas intermediárias são votadas as cinco principais prioridades da sub-região as quais serão dadas notas em ordem inversa à sua prioridade. Por exemplo, prioridade número 1 recebe nota 5, prioridade número dois nota 4 e assim por diante. Assim, o número máximo de pontos que uma proposta de uma regional poderá alcançar é 15: 5 pontos se ela tem mais de 120.000 habitantes, 5 pontos se ela teve menos de 20% de acesso prévio ao bem público em questão e 5 pontos se esse bem se tornar a sua primeira prioridade e a primeira prioridade da cidade. Assim, as prioridades da região são escolhidas. As rodadas intermediárias envolvem ainda, uma vez determinadas quais serão as prioridades da regional, a disputa de obras específicas pelas diferentes comunidades no interior da sub-região. Nesse caso, mais uma vez ocorrem assembléias nas sub-regiões nas quais os diferentes grupos da população disputam, entre as prioridades já determinadas, qual será a obra a ser contemplada.

O terceiro momento consiste do OP consiste na segunda rodada de assembléias regionais. Nesse momento, são então homologadas as hierarquias e as demandas da regional e são eleitos os conselheiros da região no Conselho do Orçamento Participativo. Cada regional elege dois conselheiros titulares e dois suplentes.

O conselho do Orçamento Participativo é instalado no mês de Julho de cada ano. Sua composição é a seguinte: dois conselheiros por cada regional (32), dois conselheiros eleitos por cada assembléia temática (10), um representante da União das Associações de Moradores de Porto Alegre (UAMPA) e um do Sindicato dos Servidores da Prefeitura. Total de membros: 44. As suas atribuições são: debater e aprovar a proposta orçamentária do município, confeccionada no GAPLAN, tendo como base as decisões sobre hierarquização e prioridades de obras tomadas nas assembléias intermediárias. Rever a proposta orçamentária final elaborada pela Prefeitura; acompanhar a execução das obras aprovadas; discutir os critérios técnicos que inviabilizam a execução de obras aprovadas.

No caso de Belo Horizonte o mecanismo de confecção do orçamento é distinto: duas rodadas de assembléias regionais e um fórum de prioridades regionais. No fórum de prioridades regionais ocorre a eleição de delegados para monitoramento das obras através do COMFORÇA. O orçamento é elaborado na Secretaria do Planejamento.

Em Belo Horizonte o Orçamento Participativo envolve duas rodadas de assembléias regionais. Na primeira rodada, a Secretaria do Planejamento através da Coordenação do Orçamento Participativo apresenta, em cada uma das regionais, o resultado do ano anterior, isso é, o número de obras aprovadas pelo OP na regional e o seu encaminhamento, isto é, se a obra encontra-se em fase de licitação, em fase de execução ou em fase de conclusão. Ainda na primeira rodada é apresentada pela Prefeitura a disponibilidade de recursos para obras do OP. A disponibilidade é determinada da seguinte maneira: 50% dos recursos disponíveis são divididos igualmente entre as 9 regionais e 50% dos recursos são determinados a partir da classificação da regional no IQVU - Índice de Qualidade de Vida Urbana, um índice que envolve uma composição entre população e renda no município. Quanto maior o IQVU da regional menor é a quantidade de recursos a ela destinados pela seguinte fórmula:

• PVR=popr^*

E 1/y

Na segunda rodada em Belo Horizonte as principais propostas de obras a serem realizadas em cada uma das sub-regiões já são apresentadas (no total são 37 sub-regiões), dando início a um processo de avaliação pela Prefeitura da sua viabilidade técnica. Na segunda rodada de assembléias regionais são eleitos os delegados, de acordo com os seguintes critérios: de 1 a 200 participantes, 1 delegado para cada dez presentes; de 201 a 410 participantes, 1 delegado para cada 15 participantes; acima de 410, 1 delegado para cada vinte participantes. Apesar de esse critério ser semelhante ao adotado em Porto Alegre, no caso de Belo Horizonte, cada regional terá ainda direito a um delegado por associação comunitária legalmente constituída na região.

As caravanas são um processo de negociação entre os membros de cada uma das comunidades (ou sub-regiões) de cada regional do OP. Elas envolvem a visita pelos delegados eleitos à cada uma das propostas de obras apresentadas. Essas visitas, de acordo com a nossa observação, propiciam um processo interno de debate. Houve casos de comunidades menos carentes retirarem as suas demandas de obras em favor de comunidades mais carentes depois de visitas a essas comunidades durante as caravanas.

Esse é o momento no qual o formato final do orçamento é decidido. As diferentes propostas de obras emergem ao final das visitas às regiões e essas propostas são votadas umas contra as outras. Diferentemente de Porto Alegre, não há em Belo Horizonte uma votação de obra por obra e sim uma composição política entre os delegados presentes ao Fórum de Prioridades Regionais. Assim, uma chapa englobando diversas propostas de obras é votada contra uma outra chapa com propostas de obras diferentes. Ao final da última rodada de assembléias regionais são eleitos os delegados que irão participar do COMFORÇA, uma comissão de fiscalização composta por 20% dos presentes ao fórum regional.

Uma característica do orçamento participativo merece ser destacada, dada a sua relação com a discussão sobre democracia participativa: o fato de o elemento comum do OP em Belo Horizonte e Porto Alegre basear-se na assembléias regionais. Portanto, em ambos os casos o OP se baseia em práticas pré-existentes introduzidas pelos movimentos comunitários nos anos 1970 e 80. Os atores comunitários entendem a dinâmica do processo de participação ao nível local. Eles também têm uma longa prática de discutir quais são as necessidades das suas comunidades. Nesse sentido, se o OP é uma invenção institucional, ele também é uma invenção baseada em práticas pré-existentes. Também merece ser destacado o fato de que as novas formas de ação coletiva que surgiram ao nível local durante o processo de democratização encontraram uma forma de institucionalização em um desenho institucional específico. Nesse sentido, as formas de participação próprias ao processo de democratização brasileiro não desapareceram tal como alguns autores argumentaram (Stepan, 1988; Azevedo e Prates, 1991; Santos, 1993). Pelo contrário, essas novas práticas geraram formas de democracia participativa que, tal como será mostrado nas demais seções desse capítulo, produziram mais eficiência e mais legitimidade, lidando, de forma mais democrática, com o problema da complexidade.

O orçamento participativo relaciona de uma forma singular, a ampliação da participação e o estabelecimento de critérios de justiça no processo de deliberação. A participação no OP em Porto Alegre e Belo Horizonte tem lugar, fundamentalmente, nas assembléias regionais ou nos momentos intermediários entre assembléias. Uma avaliação das características da participação no OP nas duas cidades mostra que a participação está diretamente ligada à credibilidade do processo como forma de deliberação pública. A participação no OP cumpre o papel de assegurar a publicidade da forma deliberativa e o acesso público a informação e a deliberação sobre a distribuição de bens materiais. A tabela 1 abaixo mostra os níveis de participação em Porto Alegre.

Algumas características da dinâmica participativa devem ser enfatizadas. Em primeiro lugar, o fato de a participação inicial em Porto Alegre ter sido baixa em quase todas as regiões e muito baixa em regiões sem uma tradição prévia de organização, tais como, a Restinga, a Glória, as Ilhas e Humaitá (regiões nas quais participaram somente 36, 20, 80 e 10 pessoas, respectivamente, na segunda rodada de assembléias). O baixo nível da participação em praticamente todas as regiões está ligado à dúvidas quanto à eficácia do processo participativo. A partir do segundo ano de prática do orçamento participativo houve uma grande mudança no padrão de participação. De um lado, a efetividade das deliberações tomadas no primeiro ano, isso é, o fato de elas terem se traduzido em obras, se constituiu em um incentivo à participação nas regiões que já tinham tradição organizativa como, por exemplo, a região leste de Porto Alegre (onde 705 participaram da segunda assembléia regional) ou o Parthenon (onde 264 pessoas participaram). Por outro lado, a participação permaneceu muito baixa nas regiões sem uma tradição prévia de participação. Essas regiões, que estão entre as mais pobres da cidade, tiveram baixos níveis de participação durante vários anos. Assim, mais uma vez, nós podemos perceber a importância das práticas pré-existentes a nível da sociedade pré-determinando a efetividade do processo. Nos primeiros anos de prática do OP em Porto Alegre, a viabilidade de uma forma de participação ampliada dependeu daqueles atores que já partilhavam uma tradição de participação em assembléias ao nível local, tradição essa introduzida pelos movimentos comunitários da cidade de Porto Alegre. Foi apenas depois que essa tradição se tornou consagrada como uma forma de reivindicar bens públicos que elas se generalizou entre os habitantes da cidade.

Um segundo elemento que deve ser levado em consideração está diretamente ligado ao método deliberativo. Se nós analisarmos a evolução do padrão de participação no OP em Porto Alegre, podemos perceber que nos primeiros cinco anos de OP, a segunda assembléia regional era mais frequentada pelos participantes que a primeira (em 1992, por exemplo, 1.442 pessoas participaram da primeira rodada e 6.168 participaram da segunda rodada). Ao longo desse período, o momento deliberativo mais relevante era a segunda rodada de assembléias regionais nas quais a eleição para conselheiros ocorre. A partir de 1996 os delegados passaram a ser eleitos na primeira rodada de assembléias regionais, tornando-as mais deliberativas. Desse momento em diante, a participação na primeira rodada foi maior que na segunda (em 1996, 6.885 pessoas participaram da primeira rodada e 4.966 participaram da segunda rodada). Essa tendência a maior participação persiste até hoje, mostrando a capacidade da população de identificar o momento deliberativo e a participar de modo racional.

O mais importante aspecto do processo participativo em Porto Alegre é o contínuo crescimento da participação agregada no OP. A participação no OP na cidade cresceu ano a ano com raras exceções (1994 e 1996). O crescimento contínuo da participação pode ser atribuído à confiança no processo deliberativo dada a hegemonia do Partido dos Trabalhadores na cidade. Nesse sentido, o padrão de participação em Porto Alegre pode ser contrastado com o padrão de participação em Belo Horizonte, cidade na qual a política municipal foi mais conflitiva. A tabela 2 abaixo mostra as variações na participação em Belo Horizonte:

Como é possível observar na tabela 2 a participação em Belo Horizonte mostra maior variação do que em Porto Alegre, porque, por motivos político-eleitorais sempre houve maiores dúvidas sobre a continuidade do OP na cidade. No primeiro ano de OP em Belo Horizonte a participação já é alta devido ao efeito demonstração exercido pela experiência de Porto Alegre, isso é, a população pode assumir que ela estava participando de um processo efetivo de deliberação. No segundo ano de existência do OP em Belo Horizonte, a participação cresceu mais de 50% em relação ao ano anterior, mas no ano de 1996 a participação decresceu, em virtude do surgimento de dúvidas em relação à continuidade do OP, uma vez que existiam sérias dúvidas se o candidato do P.T. ganharia as eleições. A participação decresceu novamente em 1997 apesar do fato de o candidato do PSB - Partido Socialista Brasileiro - que venceu as eleições ter assumido o compromisso de dar continuidade ao OP. No entanto, uma vez que ficou claro para a população que haveria continuidade no OP, a participação voltou novamente a crescer. Assim, é possível argumentar que a participação varia a partir de dois elementos: a tradição associativa prévia e a percepção pela população da efetividade do processo. Mais uma vez, é possível perceber a racionalidade da decisão de participar.

Um segundo elemento é importante de ser discutido em relação à prática do OP em Belo Horizonte e Porto Alegre. Trata-se da conexão entre o OP e a questão da equidade na distribuição de recursos públicos. No caso de Porto Alegre, os critérios de justiça são determinados por uma tabela de acesso prévio a bens públicos que é tornada compatível com o processo participativo. No caso de Belo Horizonte, o critério de justiça expressa-se em uma fórmula que distribuiu os recursos para as regiões. Em Porto Alegre, em cada uma das doze áreas nas quais são determinadas a distribuição de bens públicos, uma tabela de acesso prévio a esses bens entre a população pré-determina o processo deliberativo. A tabela 3 abaixo, para a área de pavimentação em Porto Alegre mostra como esse processo funciona:

A tabela 3 nos permite perceber porque o processo de participação no OP não se torna um processo particularístico, como a maior parte da literatura sobre teoria democrática argumenta (Arendt, 1959; Schumpeter, 1942; Sartori, 1987). A participação do OP é conectada com o estabelecimento de regras para o acesso a bens públicos. No caso de Porto Alegre, as 16 regiões da cidade são diferenciadas de acordo com o acesso prévio a bens públicos. No caso do ítem pavimentação, algumas regiões, como por exemplo, a Centro-sul de Porto Alegre tem um acesso prévio a esse bem público da ordem de 99%. Em outras regiões da cidade, como o região Extremo-Sul ou a Lomba do Pinheiro, 80% e 55% das ruas não são pavimentadas. Assim, em contraste com as formas de tomada de decisão por uma burocracia pressionada por interesses particulares, o OP incorpora critérios de justiça no seu processo deliberativo. A forma como ele incorpora tais critérios é através de uma combinação de três critérios no processo deliberativo: o acesso prévio à bens públicos, a população da região e a decisão da população nas assembléias intermediárias. Em cada um dos quesitos cada uma das regiões é avaliada e recebe uma nota que vai de 1 a 5. Assim, uma região que tem 80% de carência de um bem público, cuja população é de mais de 120.000 habitantes e que escolheu no processo deliberativo o bem público em questão pode fazer o máximo de pontos que é 15. Por outro lado, uma região que teve um maior acesso a esse tipo de bem ou concentra uma parcela menor da população irá completar um número menor de pontos.

O OP é, assim, capaz de integrar uma forma de ampliação da soberania popular com uma forma de lidar com a questão da justiça. Essa combinação, mais uma vez, coloca problemas para a teoria hegemônica da democracia. A concepção hegemônica da democracia trabalha com uma visão estreita e individualista do problema da representação de interesses que é utilizada para justificar a redução do escopo da soberania. De acordo com autores como Schumpeter (1942), Downs (1957) e Elster e Slagstad (1988) entre outros, o problema com as formas de ampliação da participação é que elas operam em ambientes individualistas nos quais é muito difícil alcançar uma visão do bem comum. Como alternativa para esse problema, a concepção hegemônica da democracia propõe a descentralização das formas de representação de interesses no interior de uma oferta política competitiva que deixa nas mãos do eleitorado a escolha dos interesses dominantes em uma determinada proposta política. Ainda que a literatura em geral argumente que essa forma de representação reforce interesses particularistas (Lowi, 1969), ela não aponta nenhuma solução participativa para o problema.

O caso do OP é bastante útil para analisarmos como as formas de ampliação da democracia são capazes de lançar uma nova luz sobre o problema acima levantado. O OP, apesar de ser uma forma de ampliação da soberania popular, não dá prerrogativas exclusivas ao processo participativo na decisão sobre a alocação de bens públicos. Ao conectar tal processo como critérios de justiça, o OP inova enquanto teoria democrática de dois modos coordenados: em primeiro lugar, ele estabelece limites ao particularismo, limites que não estão presentes quer na versão representativa quer na versão participativa da teoria democrática. Em segundo lugar, os interesses que são considerados legítimos no OP são justificados e, necessitam, ao mesmo tempo, se sobrepor com os critério de justiça explicados acima. Assim, a conexão estabelecida pelo OP entre regras e participação democrática renova a discussão sobre o papel das formas de participação no interior da teoria democrática. Ela mostra que a solução weberiana para o aumento do nível de participação que é o aumento do controle dos indivíduos pela burocracia não constitui a única solução possível para o problema. Uma outra solução parece viável: a de que «em sociedades internamente diferenciadas, quanto mais forte a ligação entre democracia e justiça distributiva, mais complexo deve ser o método (decisório) que garante essa ligação» (Santos, 1998: 484). Desse modo, a forma como o OP conecta participação e institucionalização torna, novamente, atual, o papel das formas ampliadas de participação. Elas irão cumprir o papel de utilizar as participação democrática para compensar o aumento do poder do pessoal administrativo.

Uma segunda área na qual o OP inova é a do controle pela população da implementação das deliberações sobre os investimentos a serem realizados. O OP produziu experiências muito significativas de controle do pessoal administrativo nas cidades de Belo Horizonte e Porto Alegre através do estabelecimento de instituições de monitoramento. O OP utiliza duas formas de monitoramento distintas: em Porto Alegre o Conselho do OP (COP) é responsável por monitorar a implementação das obras aprovadas. O monitoramento se dá pela tensão estabelecida entre o COP e duas instâncias administrativas - a Gaplan e a CRC. Em Belo Horizonte existe um organismo encarregado unicamente do monitoramento da implementação da obras aprovadas o COMFORÇAS. De acordo com Faria (1996) as funções do COMFORÇAS são: 1) acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária e o calendário de obras do OP; 2) detalhar, complementar ou substituir, ouvindo a comunidade, as obras definidas no Fórum; 3) promover debates com assessores, órgãos ou entidades para subsidiar decisões internas; 4) solicitar esclarecimentos ou informações às autoridades municipais sobre obras em execução; 5) realizar reuniões com os representantes do OP nas sub-regiões para discutir o andamento da execução orçamentária; 6) designar pelo menos dois membros efetivos para acompanhar o processo de licitação das obras; 7) participar na organização do fórum regional; 8) investigar casos de suspeita de favorecimento pessoal dos próprios membros do COMFORÇAS. (Faria, 1996: 103-104). Assim, o OP incorpora formas autônomas de organização da população no estabelecimento de um processo de controle das operações do próprio aparato administrativos das prefeituras, estabelecendo uma conexão entre as decisões tomadas nas assembléias e a forma como elas se traduzem em decisões administrativas.

O OP também inova no próprio conceito de accountability administrativa ao transformar o monitoramento em uma característica permanente do processo administrativo. As formas de monitoramento existentes em Porto Alegre e Belo Horizonte representam a integração das formas de participação da população com o nível administrativo. Nesse sentido, o OP antecipa uma resposta participativa a um problema central das democracias latino-americanas, a falta de capacidade de controle pela população de uma burocracia autônoma e pouco acostumada a formas públicas de prestação de contas. Os organismos de monitoramento do OP reduzem as irregularidades no processo de licitação, e, ao mesmo tempo, forçam os órgãos administrativos a se adaptar a participação da população em questões técnicas.

As instituições de monitoramento criadas pelo OP constituem uma boa demonstração de que o processo deliberativo pode ser separado do processo de implementação administrativa sem dar aos órgãos técnicos prerrogativas absolutas sobre esse processo, um elemento defendido pela concepção hegemônica da democracia. O OP institui um órgão público encarregado de representar e apresentar o ponto de vista das comunidades no interior da administração. Essa solução supera algumas das desvantagens do desenhos elitistas dando um formato mais democrático e menos particularista ao problema da ligação entre instâncias técnicas e administrativas. Os organismos de monitoramento geram grupos de participantes ativos que adquirem um conhecimento considerável sobre questões técnicas. Essa grupos são capazes de explicar questões técnicas para o público em geral e também de debatê-las com o pessoal técnico. Durante os 7 anos de vigência do OP em Belo Horizonte, 1428 pessoas participaram do COMFORÇAS. Perguntados se a participação no COMFORÇAS os levou a entender melhor os problemas das suas sub-regiões 88,5% dos membros desse organismo de monitoramento na região Centro-Sul e 76% dos seus membros na região do Barreiro disseram que sim (Faria, 1996: 126). Desse modo, um aspecto atrativo dos organismos de monitoramento é que, ao mesmo tempo, eles diferenciam deliberação de implementação e tornam os organismos técnicos mais sensíveis ás demandas da população por prestação de contas.

A experiência de instituições de monitoramento também sugere que o processo administrativo de tomada de decisão sobre a pressão de mecanismos participativos se torna mais eficiente. Em uma entrevista com o presidente da Sudecap, a companhia de obras na cidade de Belo Horizonte, ele reconheceu que a presença de organismos de monitoramento na cidade aumentou a necessidade do órgão administrativo de ser mais eficiente e mais aberto as demandas da população por esclarecimentos sobre questões técnicas. Quanto mais a população está informada, menos as explicações usuais para ineficiência e atrasos em cronogramas de obras são aceitas.

A forma de operação das instituições de monitoramento no OP questiona um segundo aspecto da concepção hegemônica de democracia de acordo com o qual o aspecto crucial das instituições que lidam com a complexidade é a sua capacidade de gerar um corpo especializado de funcionários capazes de lidar com essas questões de forma sistemática e rotineira (Weber, 1919). O OP questiona a aplicação generalizada desse preceito de dois modos distintos: em primeiro lugar, ele mostra que inexistem motivos para delegar a um corpo técnico prerrogativas exclusivas no processo de tomada de decisões. O acesso da população a instituições de tomada de decisão no caso brasileiro reduz a corrupção e faz com que o processo de implementação de decisões seja acelerado. Em segundo lugar, O OP também mostra que o problema do conhecimento pode ser abordado de modo mais democrático. Ainda que a população das cidades de Porto Alegre e Belo Horizonte soubesse muito pouco acerca do processo administrativo nas suas cidades, ao fim de dois anos de participação em instituições de monitoramento esse conhecimento foi significativamente ampliado. Tal fato demonstra que a possibilidade de transferir o conhecimento complexo detido pelos técnicos para corpos especializados não é uma via impossível de ser aberta como argumentam os defensores da concepção hegemônica da democracia. Além do mais, a presença de uma instituição de monitoramento torna mais fácil tratar os casos específicos de conflito entre os técnicos e a população. Assim, o OP demonstra a possibilidade de defesa de uma concepção intermediária entre a posição weberiana de acesso exclusivo dos técnicos às arenas de tomada de decisão e a concepção defendida pelas visões participativas da democracia de aumento da participação no próprio processo administrativo. O OP prática uma forma intermediária entre as duas posições estabelecendo um processo de tensão entre os técnicos e corpos de monitoramento. Nesse caso, a extensão da soberania popular mostra-se compatível com a administração racional.

O exemplo do OP em Porto Alegre e Belo Horizonte mostra que as formas institucionais da democracia não são fixas e que novas experiências são necessárias para que questões contenciosas recebam um tratamento adequado. Ele também mostra que as soluções para as questões centrais com as quais a democracia lida mudam de acordo com os diferentes cenários políticos. No caso brasileiro, o clientelismo, a falta de capacidade de pressão da população e a distribuição desigual dos bens públicos à nível local são algumas das questões que as formas fixas da democracia não são capazes de lidar de forma adequada. A concepção elitista da democracia que avalia o sucesso ou insucesso da democracia a partir unicamente das práticas das elites (O’Donnell, 1996; 1998) é pessimista acerca do futuro da democracia no Brasil. No caso brasileiro, as velhas práticas de fato implicaram na rearticulação do clientelismo, na ineficiência administrativa e na rivalidade entre elites.

Existe, no entanto, uma segunda maneira de avaliar a democracia que requer que nos distanciemos da concepção hegemônica de democracia acima esboçada, e levemos em consideração as práticas societárias. O OP, nos casos de Belo Horizonte e Porto Alegre, mostra a virtude das formas ampliadas de soberania ao nível local. No caso do OP, a inovação entendida como uma prática societária de negociar abertamente o acesso a bens públicos torna-se um desenho participativo institucionalizado. Tal desenho é capaz de substituir práticas das elites e o particularismo delas decorrente por formas ampliadas de discussão e tomada de decisão. Acrescente-se a isso o fato de o OP oferecer uma resposta diferente ao problema da justiça. Ao invés de ceder ao canto da sereia da inevitabilidade do particularismo, o OP introduz regras que levam à sua limitação. E, não menos importante, o OP dá uma resposta original à questão do controle das instâncias de tomada de decisão pelos técnicos, um problema não resolvido pela concepção hegemônica da democracia.

As diferentes respostas dadas pelo OP às três questões enumeradas acima apontam, todas elas na mesma direção, a saber, que a contradição entre ação coletiva, formas ampliadas de participação e desinstitucionalização, da forma como ela foi abordada pela teoria hegemônica da democracia com base na experiência européia do período de entre-guerras, não pode ser generalizada. A democracia nos países da chamada terceira onda de democratização não foi ameaçada pelas formas indiferenciadas de mobilização política tal como na Europa. O problema central encontrado pela democracia nesses países é um baixo estoque de práticas democráticas. Nesses casos, a institucionalização deixa de ser o oposto de mobilização que se torna uma forma de ação coletiva no espaço público. A institucionalização, nessas condições, também adquire um significado distinto: o da conexão entre novas práticas e novos desenhos institucionais. O OP como forma ampliada de participação é a melhor expressão desse fato.

Liang Chi Cha’o e Alexis de Tocqueville estavam ambos corretos quando apontaram paraa inevitabilidade da democracia como forma hegemônica de dominação política no Ocidente. No entanto, eles deixaram de perceber que as formas da democracia fora do Ocidente não são fixas, e não reproduzem, necessariamente, as características da forma hegemônica. Uma diferença parece ser crucial entre as formas ocidentais e as formas não ocidentais de democracia: a quantidade de práticas disponíveis e o papel dos atores sociais em aumentar esse número. O caso brasileiro, que foi abordado nesse capítulo, constitui um bom exemplo de estoque limitado de práticas democráticas por parte das elites, um problema só superado à medida em que novas práticas surgiram a nível da sociedade. Assim, o fato de que tanto Tocqueville quanto Liang Chi Cha’o estavam certos não nos deve levar a pensar que a extensão da democracia através das formas culturais prevalescentes no Ocidente irá ocorrer. No caso do Brasil, a integração do país à onda democrática foi lenta, contraditória e envolveu movimentos em diversas direções. De fato, a definição de Liang Chi Cha’o da expansão da democracia como um ciclo ou a imagem tocquevilliana de uma onda democrática ignoram o fato de que aqueles que estão perdendo um novo privilégio a cada dia podem aderir à democracia de forma incompleta. Em contraste com esse aspecto, a experiência brasileira mostra que a onda democrática pode estar conectada às práticas não daqueles que estão perdendo privilégios e sim daqueles que tem algo a ganhar com a expansão da democracia. Esses são os atores cujas inovações tem levado às formas contra-hegemônicas de democracia.

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