209 - Jussara Pordeus

 O MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO, EM ESPECIAL O DO AMAZONAS, COMO EFETIVADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS

 

Jussara Pordeus

Mestre em Direito, Proc. Justiça / Docente Dir. – Brasil

 

 RESUMO:

O trabalho destaca o papel ativista que o Ministério Público brasileiro, em especial o do Amazonas, vem desenvolvendo a partir da Constituição Federal de 1988, quando passou a ter a incumbência de guardião da Constituição e do regime democrático, além de ter se tornado o representante constitucional da sociedade na defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, sobretudo na busca do interesse dos hipossuficientes e da efetivação das políticas públicas que se aproximem das demandas sociais nas áreas da cidadania, saúde, educação, serviços públicos, idoso e deficiente, meio ambiente, ordem urbanística e consumidor além de controle da legalidade na administração do patrimônio e do erário públicos no combate à improbidade administrativa, papel esse que pode ser considerado como propulsor do ativismo judicial quando por meio da tutela jurisdicional e realizado diretamente quando através de atividades extra-judiciais, que em muitos dos casos podem ser classificadas como ativismo.

Suprir as omissões legislativas no sentido de dar vida às prescrições constitucionais e efetivar as políticas públicas estabelecidas na Constituição e nas leis, sempre foi um desafio, mesmo após a criação de instrumentos contra a inércia do Poder Legislativo e Executivo, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e o Mandado de Injunção. Na ausência da implementação dos direitos e políticas por parte desses Poderes, surge um Judiciário forte, que se transforma na caixa de ressonância das premências dos cidadãos que passam a acionar esse Poder em busca de Justiça e de mudança social. Nesse contexto surge um Ministério Público representativo da sociedade e que através de novas atribuições conferidas pela Constituição de 1988 passa a atuar na busca da efetivação não mais apenas dos direitos sociais e políticos, mas também dos direitos sociais, culturais e econômicos dos cidadãos, seja extrajudicialmente através de recomendações e termos de ajustamento de conduta, seja judicialmente através de ações civis públicas e outras medidas acautelatórias. 

 

I - O Ministério Público brasileiro e seus avanços: uma visão contemporânea

 

O Ministério Público brasileiro foi referido no texto da Constituição Federal somente no século XX, se transformando em órgão constitucional por meio da Constituição de 1934, onde foi enquadrado  como “órgão de cooperação das atividades governamentais”.

Na vigência da Carta outorgada de 1937 ocorreu um nítido retrocesso, omitindo-se o Ministério Público como instituição, havendo  referência tão somente à escolha do Procurador-Geral da República e remetendo ao MP dos Estados a cobrança da dívida ativa estadual. Outrossim, foi nessa Constituição que criou-se o quinto constitucional dos Tribunais, tendo sido incluído o MP, alternadamente com a advocacia, para a composição dos órgãos recursais.Mas foi na Carta Magna de 1946 que o Parquet passou a ter destaque constitucional, com título autônomo, ocasião em que foram expandidos seus poderes e alargadas suas garantias, no mesmo passo dos magistrados, dando-se-lhes vitaliciedade e inamovibilidade a seus membros.

E, por mais surpreendente que possa parecer, foi a Constituição de 1967, através da Emenda 1 de 1969, editada em plena ditadura militar que, após incluir o Ministério Público no capítulo do Poder Judiciário, lhe delegou  competência de defensor da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conferindo-lhe, também,  as prerrogativas da unidade e indivisibilidade, além de atribuir independência funcional a seus membros e autonomia administrativa.

A evolução do Ministério Público brasileiro, com seu conseqüente crescimento, porém, só se deu nas décadas de 70/80. O primeiro passo ocorreu em 1977, por meio da Emenda Constitucional n. 77, quando foi determinada a elaboração de lei complementar nacional de organização dos Ministérios Públicos dos Estados, o que culminou, quatro anos depois, com a edição da Lei Complementar n. 40/81, que veio estabelecer atribuições, garantias e vedações aos membros do Ministério Público estadual.

Nesse mesmo ano de edição da LOMPE, foi promulgada a Lei n . 6.938/81 que, ao disciplinar a Política Nacional do Meio Ambiente, delegou atribuição ao MP para promover a ação de reparação de danos ambiental.

Com o advento da Lei da Ação Civil Pública, Lei n. 7.347/1985, foi ampliado consideravelmente o leque de atribuições e a legitimidade do Ministério Público, na medida em que foi concedida a incumbência de instaurar, com exclusividade, o inquérito civil e promover a ação civil pública na defesa dos interesses difusos e coletivos.

Mas há quem sustente, inclusive tendo feito por meio de trabalho defendido em Congresso Nacional do Ministério Público, no ano de 1985 em São Paulo, que o MP já se encontrava legitimado para promover a ação civil pública na defesa de todo e qualquer interesse difuso ou coletivo, como direitos indisponíveis de grupos sociais que eram, independentemente de lei específica, desde a edição da Lei Complementar 40, de 14 de dezembro de 1981.

O fundamento para essa assertiva estaria no próprio texto da Lei Orgânica do MP dos Estados que previa, expressamente, “competir ao MP a responsabilidade perante o Judiciário pela defesa dos interesses indisponíveis da sociedade”.

A Constituição de 1988, difundida como a “Constituição Cidadã”, elevou o Ministério Público à categoria de defensor da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis. Por delegação constitucional, passou o MP, ainda, a ser guardião da própria Constituição, quando lhe foi atribuída a missão garantista de zelar para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública respeitem  os direitos constitucionais assegurados.

Reafirmou-se, também, na oportunidade - dessa vez a nível constitucional - a legitimidade exclusiva do MP para instaurar o inquérito civil e concorrente para promover a ação civil pública em defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e dos interesses difusos e coletivos. Essa tutela dos interesses difusos veio a desencadear uma nova fase da história jurídica cível no Brasil, passando os membros do MP a participar do processo de inclusão e transformação social, bem como da efetivação dos direitos sociais.

Nesse prisma pode-se afirmar que a partir de 1988, passou a ser missão institucional do Ministério Público a defesa da democracia, da legalidade e dos direitos e interesses da sociedade, se tornando, assim, mantenedor do Estado democrático de Direito e defensor do interesse público e social, passando a ter papel de destaque na construção da cidadania brasileira.

A par dessa legitimação o MP passou a utilizar vários instrumentos e mecanismos legais na defesa dos direitos difusos e coletivos, como o poder requisitório, o poder de notificação, a prerrogativa de recomendação e, ainda, passou a lavrar-se Termos de Ajustamento de Conduta que se transformavam em títulos executivos extrajudiciais, ou judiciais, quando homologados pelo Poder Judiciário. Passou-se, ainda a promover o atendimento ao público de forma regular e realizar audiências públicas quando necessárias à discussão de temas de relevância para a população.

Vários direitos vitais para o cidadão, como saúde e educação, passaram a ser fiscalizados e promovidos pelo MP e tomadas as medidas necessárias, extrajudiciais ou judiciais, quando na ausência da prestação do serviço ou quando ele estava sendo prestado de forma deficiente ou de forma atrasada, além de ser buscada, também,  a responsabilização dos agentes públicos que não estavam prestando, prestando mal ou prestando de forma atrasada o serviço.

 

II - Retrocessos nas atribuições do Ministério Público brasileiro

 

Considerando os poderes conferidos ao Ministério Público a partir da CF/88, sobretudo na defesa do patrimônio público e busca da responsabilização de autoridades e governantes por uso indevido de verbas públicas, gerasse ou não enriquecimento ilícito, por meio da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, deu-se início a uma campanha política para diminuição dos poderes do Ministério Público, no sentido de intimidar sua atuação. Algumas das conseqüências são bem retratadas por Gomes, fatos esses aos quais denomina de retrocessos e que passaremos a tratar.

O primeiro retrocesso ocorreu em 1997 com a alteração da Lei da Ação Civil Pública, no sentido de reduzir o âmbito da coisa julgada, visando, sobretudo, atingir as decisões prolatadas nas ações ajuizadas pelo MP Federal que tinham, originalmente, abrangência em todo o território nacional. Com essa medida, passaram a ter alcance apenas “nos limites de competência territorial do prolator”, o que causou uma confusão entre os institutos da jurisdição e da competência, pela impropriedade técnica do texto legal.

Em 2001, ocorreu o segundo, com a edição da Medida Provisória 2180-35, que vedou o ajuizamento da Ação Civil Pública que tivesse como objeto contribuições previdenciárias e FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários pudessem ser individualmente determinados.

O terceiro consubstanciou-se por meio dos Projetos de Lei, denominados “da mordaça”, um na Câmara dos Deputados e outro no Senado, em clara retaliação as ações do MP na área da improbidade administrativa, que visavam proibir a manifestação ou divulgação de fatos que o membro do MP tivesse ciência em razão do cargo.

Em 2002 caracterizou-se o quarto com a Medida Provisória 3088-35 que criou a figura da reconvenção nas Ações de Improbidade Administrativa, considerada mais uma aberração jurídica, já que esse instituto é voltado para quem seja parte na relação processual, o que não é o caso do MP que funciona como substituto processual da coletividade. Tal previsão foi desconsiderada mais tarde pelo próprio Governo.

O quinto configurou-se com a edição da Lei 10.628 de 24/12/2002 que, em modificando o art. 84 do Código de Processo Penal, atribuiu foro privilegiado aos agentes políticos que praticassem improbidade administrativa. Felizmente, após ser questionada a sua constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, essa lei perdeu sua eficácia.

Atualmente existem, ainda, dois Projetos de Lei tramitando no Congresso Nacional que pretendem retirar atribuições do Ministério Público, ambos se referem ao poder investigatório do MP, um com relação ao poder de investigação criminal, até já disciplinado seu alcance por Resolução do CNMP, sobretudo com relação a crimes praticados pelos próprios policiais; outro, quer passar a responsabilidade pelo inquérito civil, hoje prerrogativa constitucional de exclusividade do MP, de igual modo, para a Polícia Civil.

Com relação ao poder investigatório criminal do Ministério Público tramita atualmente no Supremo Tribunal Federal o Recurso Extraordinário nº 593727, que teve repercussão geral reconhecida e, portanto, a decisão tomada nesse processo será replicada aos demais casos indênticos de todo o país.

Alguns consideram um retroceder, também, o entendimento dos Tribunais Superiores, sobretudo do Supremo Tribunal Federal, de que agente político não responde por improbidade administrativa, mas apenas por crime de responsabilidade. Considerando que as responsabilidades civis e criminais são diversas e cumuláveis, como permite a própria Constituição Federal brasileira, essa interpretação é tida como uma mitigação da Lei de Improbidade, que passou a ter, a partir desse entendimento, sua aplicação cerceada.

Segundo Vieira, o Ministério Público teria causado muitos “incômodos desde sua redefinição pela CF/88, sobretudo com relação ao combate a corrupção e à administração coronelista de algumas regiões do Brasil”, desencadeando “uma campanha para tentar amordaça-lo”, muito forte no período entre 2000 e 2002 no sentido de calar as denúncias de corrupção e desmoralizar o que, na época, se denominou de “empolgação com a Justiça”.

 

 

III. O Ministério Público brasileiro na proteção e defesa dos direitos constitucionais do cidadão 

 

Como seqüência à conquista da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, como já referenciado, desde a edição da Lei da Ação Civil Pública em 1985, que o MP passou a ter atribuições, legitimidade e um instrumento processual próprio para propor ações em defesa do patrimônio ambiental, do consumidor e do patrimônio cultural, fossem bens de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico.

A Constituição Federal de 1988, porém, como de igual modo já mencionado, atribuiu um novo perfil ao Ministério Público, estendendo suas prerrogativas no sentido de, no dizer de Bonfim, entregar instrumentos jurídico-legais para salvaguarda dos mais lídimos interesses e valores sociais.

Com a promulgação da Constituição Federal, foi dado poderes ao MP para, como  guardião da ordem jurídica, do regime democrático e da própria Constituição, agir para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública respeitassem os direitos assegurados na Magna Carta,  promovendo a defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e dos interesses coletivos e individuais indisponíveis, passando o Parquet a proteger e defender os direitos de cidadania, fossem direitos sociais, políticos, econômicos ou culturais.  

Essa mudança e identificação constitucional ancorada  na “realização no meio social”, ao ver de Mazzilli, foi fruto de uma “consciência social do Ministério Público”, desenvolvida gradativamente, a nível nacional, a partir de encontros, congressos, culminando com a criação da Confederação Nacional do Ministério Público (CONAMP) e a Carta de Curitiba (1986), que vieram a traçar e sedimentar o novo perfil constitucional desejado para a Instituição e concretizado pela Constituição Federal de 1988.  

O Código do Consumidor, Lei 8.078/90 é visto, também, como um marco importantíssimo para a legitimação do Ministério Público, considerando que, ao acrescentar o Inciso IV do art. 1º da Lei da Ação Civil Pública, permitiu a defesa de “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. A partir daí, várias das novas atribuições que foram conferidas pela Carta Magna ao MP puderam ser exercidas por meio da Ação Civil Pública, dentre elas, a defesa dos direitos do cidadão, assim como os interesses individuais homogêneos.

Devem ser referenciados, ainda, com relação à tutela jurisdicional de interesses difusos e coletivos, outros diplomas legais que foram editados ampliando as atribuições do Ministério Público além do Código de Consumidor, a saber, a Lei de Proteção das Pessoas Portadoras de Deficiência (Lei 7.853/89), a Lei da Ação Civil Pública por responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores imobiliários (Lei 7.913/89), o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/90) e a Lei de Defesa da Ordem Econômica e da Livre Concorrência (Lei 8.884/94).

Merece destaque especial, todavia, a Lei da Improbidade Administrativa – Lei. 8.429 - editada em 1992, que alargou ainda mais as atribuições do MP para a fiscalização e o controle de atos praticados pelo agente público, instrumento esse de grande importância para cumprimento dos princípios constitucionais norteadores da administração pública na gestão administrativa, assim como contra os danos causados ao erário e em relação ao enriquecimento ilícito, tudo isso com vistas à defesa do patrimônio público.

Em 1993, a nova Lei Orgânica Nacional - Lei 8.625, que veio a dispor sobre normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados e a Lei Complementar 75, que fixou a organização, as atribuições e o Estatuto do Ministério Público da União, vieram a regulamentar os avanços obtidos com a nova Carta Política.

O Estatuto da Cidade por sua vez, editado em 2001, adicionou mais atribuições ao MP quando conferiu poderes para a defesa da ordem urbanística e promoção da ação civil pública em caso de descumprimento pelo Poder Público ao princípio da participação no processo de elaboração do Plano Diretor, na sua revisão e na execução das políticas nele previstas.

Em 2003 foi editado o Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003) prevendo situações onde o Ministério Público pode tomar medidas de proteção à pessoa idosa diretamente, a exemplo de  seu abrigo em entidade, sem a homologação ou decisão judicial, apenas fundado manifestação Ministerial baseada em parecer da assistência social.

Em 2006, a Súmula 329 do Superior Tribunal de Justiça veio ratificar a legitimidade do MP para a promoção de Ação Civil Pública para a defesa do patrimônio público.

Não obstante todas as referências legais mencionadas, que legitimam o MP como defensor dos interesses sociais e dos direitos constitucionais do cidadão, segundo Cluny a vocação do Ministério Público seria nitidamente visível e identificável como “uma magistratura propulsora  da igualdade perante a lei” e o fundamento da sua existência seria a concepção de “instrumento institucional da igualdade do cidadão perante a lei (e dela decorrente)”.

A proximidade com a sociedade e as ações de pró-atividade do Ministério Público nas ações civis são hoje amplamente reconhecidas, até porque já ultrapassada a discussão sobre a diferença de quando age como “fiscal da lei”, aí sim numa posição neutra e passiva, no máximo restrito a uma hermenêutica mais ativista em prol do bem tutelado (por exemplo, quando reconhece direitos homoafetivos não expressamente previstos ou regulamentados pela lei, na área da família) e quando atua como “representante da sociedade”, ocasião em que luta pelos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, como parte ativa no processo (por exemplo, quando, como autor da ação civil pública, promove a obtenção de tratamentos médicos e medicamentos não constantes da lista do Sistema Único de Saúde para hipossuficientes).

 

III.1 - As atribuições de proteção e defesa dos direitos constitucionais do cidadão exercidas pelo Ministério Público do Estado do Amazonas

 

A Constituição do Estado do Amazonas, promulgada em 1989, praticamente repetiu as mesmas previsões da Constituição Federal, conferindo as mesmas prerrogativas e atribuições ao Ministério Público do Estado do Amazonas.

Quando editada a Lei Complementar Estadual nº 11, Lei Orgânica do Ministério Público do Estado do Amazonas, em 1993, é que foram criadas as Promotorias de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão.

Em 2001, através do ATO/PGJ/068 de 14/03/2001, da lavra do Procurador-Geral de Justiça do Estado do Amazonas, é que foi criado o Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão – CAOPRODEDIC, que coordenava, também, as Promotorias de Proteção e Defesa ao Consumidor. Em 2008 foram agregadas a esse Centro de Apoio, ainda, as Promotorias Especializadas junto às Varas da Fazenda Pública Municipais e Estaduais que, à época, tinham atribuição para a defesa do patrimônio público.

Para análise da realização efetiva das atividades de proteção e defesa dos direitos constitucionais do cidadão pelo Ministério Público a que se propõe este trabalho, primeiramente analisaremos as atribuições previstas em lei para serem exercidas pelo Promotor de Justiça na proteção e defesa dos interesses constitucionais do cidadão.

A Lei Orgânica do Ministério Público do Estado do Amazonas, Lei nº 011/93, prevê inicialmente normas gerais sobre a atuação das Promotorias de Justiça quando na proteção dos interesses difusos e coletivos para, posteriormente, adentrar nas atribuições específicas, de proteção e defesa dos direitos constitucionais do cidadão, senão vejamos.

Assim é que, tomando conhecimento de ameaça ou danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a qualquer outro interesse difuso e coletivo, o membro do Ministério Público deverá, de ofício, ou a requerimento de qualquer pessoa, instaurar o inquérito civil ou procedimento preparatório ao mesmo, esse último caso quando imponham-se diligências preliminares à configuração da ameaça ou do dano.

O Inquérito Civil é instaurado por meio de Portaria Ministerial e, com o fito de instruí-lo, poderá o membro do Ministério Público utilizar das prerrogativas legais previstas, como  requisitar documentos, perícias extra-judiciais ou auditorias contábeis; notificar agentes públicos, autoridades ou particulares; colher o depoimento de pessoas para esclarecimentos, promover inspeções e diligências investigatórias e, em casos urgentes, ajuizar ação cautelar com pedido de liminar para garantir que a sentença quando dada ao final da ação principal, se houver, tenha eficácia ou pedido de antecipação de tutela em ação principal.  

Não obstante o Inquérito Civil tenha sido introduzido pela Lei da Ação Civil Pública, como esta carecia de regulamentação operacional, inclusive com relação a prazos, o procedimento preparatório e o inquérito civil foram regulamentados recentemente por Resolução do Conselho Nacional do Ministério Público e Resolução do Conselho Superior do Ministério Público do Estado do Amazonas, atos esses que foram objeto de estudo por comissão e resultou em um manual prático de orientação de atuação, distribuídos a todas as Promotorias da Capital e do interior do Estado que promovam inquérito e ação civil pública.

Na hipótese de que, no procedimento preparatório ou no inquérito civil, não restem comprovados os fatos que ensejaram sua instauração, será promovido seu arquivamento e submetido ao Conselho Superior do MP para homologação do pedido. Em não concordando com a obrigatória motivação do pedido de arquivamento, o CSMP devolverá os autos para novas diligências ou ajuizamento da ação, após analisar, se houver, intervenção de associações legitimadas através de peça escrita e/ou documentos que poderão contribuir para melhor instrução do feito. Seja pela ratificação do arquivamento, seja pela não concordância, à decisão do CSMP será dada publicidade. Na parte do dispositivo que se refere a “peças de informação”, leia-se em consonância com a Resolução do CNMP “procedimento preparatório”.

Se, ao reverso, na hipótese de que no procedimento preparatório ou no inquérito civil comprovarem os fatos que levaram a sua instauração ou constate-se a existência de outros que caracterizem ameaça ou lesão a interesse do cidadão, deverá o membro do MP promover a Ação Civil Pública ou, como já dito anteriormente, ajuizar Cautelar para assegurar a efetividade de direito ameaçado ou com receio de lesão, podendo, durante a tramitação da respectiva ação cautelar ou principal, requisitar perito assistente a órgãos públicos e ou privados com o qual tenha convênio de cooperação técnica. Os documentos necessários para instrução poderão ser requisitados no prazo de dez dias úteis sob pena de responsabilização do agente público negligente.

Quando a ação for promovida pelas Promotorias Especializadas, a interveniência na qualidade de fiscal da lei ou “custus legis” será exercida pelo Promotor de Justiça com assento na respectiva Vara da Fazenda Pública Estadual ou Municipal. Nesse caso o membro do MP não atua como substituto processual, representando a sociedade em casos de interesse difuso ou parte dela no caso de interesses coletivos ou individuais homogêneos, mas como guardião da legalidade, fiscalizando a fiel execução da lei. Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, todavia, vem sendo sedimentada no sentido da desnecessidade de atuação do MP como fiscal da lei quando a Ação Civil Pública for de autoria do próprio Ministério Público.

Na hipótese da ação ter sido formulada por outro legitimado pela Lei da Ação Civil Pública, a exemplo das associações e sindicatos funcionará como fiscal da lei o membro da respectiva Promotoria Especializada, e se houver desistência ou abandono da ação, o MP assume a autoria da mesma,  devendo promover, a partir de então, todos os atos para o seu regular prosseguimento. Do mesmo modo quando uma associação titular de ação civil pública deixar de promover a execução da sentença, incumbirá ao MP promovê-la.

A Lei Orgânica do MPE/AM admite o litisconsórcio facultativo entre o Ministério Público Estadual com o da União, do DF e dos demais Estados. O ajuizamento de ações conjuntas entre o MPE/AM e o Ministério Público Federal, também permitido pela LC 011/93, vem sendo realizado com sucesso  no Estado do Amazonas, sobretudo nas áreas da saúde, da educação, do consumidor e do meio ambiente, todavia, embora a maioria das decisões do Superior Tribunal de Justiça sejam favoráveis ao litisconsórcio facultativo do MPE com o MPF.

Das decisões contrárias ao pleiteado nas ações civis públicas e respectivas cautelares, o membro do MP tem o dever legal de recorrer, sendo que quando a decisão a ser impugnada for de segundo grau, oficiará o órgão graduado, ou seja, o Procurador de Justiça atuante na respectiva área cível (Câmaras Cíveis). Essa prática tem sido objeto de controvérsias e busca pela legitimidade do membro de 1º grau acompanhar a ação até instância final. Uma forma de encontrar um meio termo e para que também não se corra o risco de ser alegada a sua ilegitimidade, vindo a fulminar o recurso nos tribunais superiores, tem sido a assinatura conjunta dos membros de 1º e 2º graus, até porque o promotor natural foi o responsável pela instrução e acompanhamento do feito em primeiro grau, conhecendo o processo com profundidade, além de ser especializado no tema, dispondo, assim, de mais condições técnicas de atuar no feito. Além do que o órgão graduado do MP funciona como fiscal da lei nas Cãmaras Cíveis e não como parte.

Só são possíveis acordos extrajudiciais, instrumentalizados por meio do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) se o acordado não contrariar norma legal, assim não cabe discricionariedade e nem criatividade nesses casos se a solução violar legislação vigente.

Com relação às atribuições específicas das Promotorias de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão, o membro do MP deverá realizar contínuo e permanente atendimento ao público e, sempre que for necessário tomar medidas posteriores, sejam elas extrajudiciais ou judiciais, deverá reduzir a Termo as respectivas declarações, sendo dispensável essa formalidade apenas quando se tratar de mera orientação e/ou encaminhamento a outros órgãos competentes para providências, a exemplo da Defensoria Pública Estadual ou Federal na hipótese de se tratar de interesse meramente individual, efetuando-se o registro somente para instruir o  relatório de produtividade de atendimentos e com fins estatísticos.

Na área das pessoas portadoras de deficiência, deverá o membro do MP promover as medidas previstas na Lei 7.853/89, assim como estimular a integração social dessas pessoas portadoras de necessidades especiais, intervindo obrigatoriamente nas ações, ainda que individuais, que  versem sobre seus interesses.

Caso tome conhecimento de ameaça ou lesão à pessoa portadora de necessidades especiais ou, ainda, atos de discriminação ou preconceito, o membro do Ministério Público deverá inicialmente tomar a termo as declarações da vítima, instaurando o procedimento preparatório ou inquérito civil ou, caso já tendo os elementos de prova necessários, promover a devida Ação Civil Pública. Seja qual for a providência adotada das aqui mencionadas, dela deverá extrair cópia e remeter à Coordenadoria das Promotorias Criminais para distribuição e promoção da devida responsabilidade penal do suposto agressor.

Em se tratando de necessidade de comprovação de tempo de exercício de atividade rural, cabe ao membro do MP ratificar a declaração do interessado no aspecto formal, quando esta não houver sido atestada por sindicato. Caso a declaração tenha sido expedida pelo Sindicato de Trabalhadores Rurais, competirá ao membro do MP homologá-la.

O membro do MP deverá promover o atendimento ao público regular e continuamente, devendo após a respectiva audiência administrativa, tomar todas as medidas necessárias, sejam extrajudiciais ou judiciais e, não se revelando com atribuições para fazê-lo, encaminhar o interessado ao órgão competente.

Com relação a acordos entre pessoas capazes, desde que tratem de direitos disponíveis, poderá o membro do MP referendá-los, após notificar o reclamado reduzindo a termo suas declarações e tentar obter a conciliação. Após o referendo Ministerial esse compromisso tem validade de título extrajudicial quando tem como objeto obrigação certa e determinada, revestindo-se, assim, de liquidez. O acordo, após referendado, deverá ser registrado em livro próprio da respectiva Promotoria de Justiça. Poderá, ainda, o membro do MP, em caso de descumprimento do acordo, promover a redução de seus termos após nova conciliação entre as partes interessadas ou promover a sua execução encaminhando a parte prejudicada para a Defensoria Pública. 

Quando a pessoa detentora do direito for hipossuficiente ou não possa dispor de  recursos sem comprometer sua subsistência, o membro do MP deverá orientá-lo a buscar seus interesses perante o Poder Judiciário através da Defensoria Pública Estadual ou Federal pleiteando a gratuidade da justiça ou, ainda, diretamente perante o respectivo Juizado Especial, isso  caso não seja obtida conciliação. Na hipótese de na comarca não contar com Defensoria e nem advogado, o membro do MP deverá patrocinar a causa do interessado. Nesse sentido já se manifestou o STJ, permitindo a atuação do MP até em comarcas onde haja Defensoria mas esta seja insuficiente para a demanda.

A lei autoriza o membro do MP a impetrar Mandado de Segurança ou opor  Correição Parcial, inclusive em segundo grau de jurisdição, em defesa dos hipossuficientes. Todavia, é pacífico que o dispositivo é apenas exemplificativo e outras medidas judiciais ou extrajudiciais poderá ser tomadas em proteção ou defesa dos interesses do cidadão.

A lei também legitima o membro do MP, quando o titular do direito for pessoa considerada pobre, para a propositura de ação civil “ex delicti”, assim como para promover a execução do julgado criminal. Contudo, essa prática não é corriqueira em face da demanda.

A seguir, a lei trás uma previsão de atribuição ministerial em branco, com a intenção de  não amarrar as atividades do Promotor de Justiça titular da Promotoria de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão apenas às hipóteses previstas na lei orgânica do MP do Amazonas, prevendo, inclusive, que outras atribuições possam ser acometidas por delegação do Procurador-Geral.

A lei prevê algumas advertências ao membro do MP com atuação na Promotoria de Proteção e Defesa dos direitos do cidadão, como não se envolver com o fato, procurar buscar sempre a verdade objetiva, com isenção de ânimo e conduta imparcial; agir com urbanidade e serenidade em relação às partes, advogados e pessoas envolvidas no respectivo processo; se eximir de atender casos em que haja hipótese de sua suspeição ou impedimento; nunca antecipar a solução do problema antes do contraditório e, ainda, não obrigar as partes a aceitarem uma decisão, ainda que aparente a mais justa.

Como todas as demais Promotorias, existe a obrigatoriedade de encaminhamento de relatório mensal de atividades à Corregedoria-Geral, até o dia 10 do mês subseqüente, com exceção na hipótese de estar acumulando mais de uma Promotoria, quando o prazo será até o dia 20, discriminando, para fins estatísticos, o número de pessoas atendidas, apontando a solução adotada e outras informações que mereçam ser referenciadas.

Em respeito à especialidade e experiência do membro do MP que atua na proteção e defesa dos direitos de cidadania, a lei atribui-lhe competência para propor à Chefia Ministerial a realização de convênios e ações conjugadas com órgãos e entidades públicas e privadas, inclusive de outros Estados, especialmente com universidades, em busca de aprimoramento, informações, auxílio técnico, com o objetivo de melhoria de atendimento à coletividade e cumprimento de suas atribuições, a exemplo dos promovidos com a Universidade do Estado do Amazonas e Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura para realização de perícias, assim como com a Receita Federal para localização de pessoas.

Embora a lei preveja que a atuação junto aos Juizados Especiais seja realizada por Promotores de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão, mas, face à insignificante demanda, essa atuação é muito rara em termos estatísticos, tendo sido designado um Promotor apenas para atuar nas Turmas Recursais.

As atribuições das Promotorias de Justiça Especializadas na Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão foram  ampliadas e melhor especificadas pelos Atos PGJ nº 223/2002, 167/2005 e 047/2005, atos regulamentares esses que serão melhor analisados no Capítulo III desta tese, por estabelecerem as atribuições de forma especializada e merecerem uma análise de forma separada e aprofundada.

O Ato PGJ 223/2002 regulamentou as atribuições das Promotorias de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão da seguinte forma: (1) Direitos Constitucionais; (2) Educação, Cultura, Desporto e Lazer; (3) Saúde Pública e Previdência Social; (4) Defesa do Patrimônio Público; (5) Direitos do Idoso; (6) Portadores de Deficiência; (7) Assistência Social e (8) Defesa e Promoção de Direitos Humanos.

Por meio do Ato PGJ nº 167/2005 foram introduzidas modificações operacionais, especializando promotorias em matéria de saúde pública e previdência social; ampliou as atribuições do PRODEDIC com relação ao acompanhamento das políticas, fiscalização e acompanhamento da efetivação dos direitos  relativos às pessoas idosas; e, ainda, criou obrigação de comunicação ao Coordenador do respectivo Centro de Apoio Operacional, da instaurações de procedimentos.

Posteriormente, o Ato PGJ nº 196/2005 tratou especificamente da escala de atendimento ao público.

Atualmente encontra-se em vigor o Ato PGJ nº 047/2008, de 4 de abril de 2008, que revogou os atos anteriores e disciplinou as atribuições das Promotorias de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão, tratando especificamente das seguintes áreas de atuação:  (1) Direitos Constitucionais; (2) Educação, Cultura, Desporto e Lazer; (3) Saúde Pública e Previdência Social; (4) Direitos do Idoso; (5) Portadores de Necessidades Especiais; (6) Assistência Social e (7) Defesa e Promoção de Direitos Humanos. Portanto, esse ato, além de especificar melhor as atribuições do PRODEDIC, modificou a denominação de  portador de deficiência para “necessidades especiais” e suprimiu as atribuições com relação à defesa do patrimônio público.

Inicialmente esse ato tratou das atribuições gerais das Promotorias de Justiça Especializadas na Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão, dentre elas instaurar inquérito civil e ajuizar ação civil pública, assim como qualquer outra medida judicial que se apresentar adequada para garantir o respeito, por parte dos poderes públicos estaduais e municiais e ds serviços de relevância pública, aos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual, lei orgânica do Município ou qualquer outra legislação pertinente.

Além de requerer medidas judiciais, também é atribuição das PRODEDIC requisitar medidas administrativas, de interesse institucional,  podendo realizar ajustamento de condutas e expedir recomendações, fixando prazo razoável para a correção de irregularidades; Dentre as medidas judiciais está, também, a impetração de Habeas Corpus e, como exemplo de medida administrativa, está a requisição de inquérito policial,

Os procedimentos administrativos muitas vezes tem início com o recebimento de notícias de irregularidades, podendo o Promotor da Cidadania receber petições ou reclamações de qualquer natureza, dando andamento e promovendo as apurações cabíveis que lhes sejam próprias e apresentando as soluções adequadas. No curso do procedimento, o membro do MP pode expedir notificações e, quando for o casom requisitar condução coercitiva dos responsáveis.

Atualmente existe um sistema informatizado de distribuição próprio do Ministério Público do Estado do Amazonas, denominado Arquimedes, por onde passam todas as reclamações, sejam advindas do atendimento ao público, sejam do disque-denúncia (0800 092 500), sejam as oriundas de denúncia on line, sejam as advindas de notícias de jornais distribuídas pela respectiva Coordenação, sejam as reclamações protocoladas diretamente na Procuradoria-Geral de Justiça.

Como é possível inferir, não ocorre mais instauração de investigações “de ofício” pelo Promotor. Noutras palavras, nem o Promotor escolhe o que vai investigar, nem a parte pode direcionar investigações, já que a distribuição é realizada pelo sistema, prestigiando os princípios da impessoalidade e da imparcialidade.

Mas independente dos procedimentos administrativos, compete ao Promotor da Cidadania prestar orientação jurídica, nos casos previstos em lei, para a defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis e interesses coletivos.

Sempre que instaurar Inquérito Civil e ajuizar Ação Civil Pública, deve o membro das PRODEDIC comunicar ao respectivo Centro de Apoio Operacional. Em decorrência dos procedimentos administrativos e das ações judiciais que promover, deverá oficiar nas audiências extrajudiciais e judiciais dos respectivos feitos.

O membro do MP da Cidadania deve zelar pela celeridade e racionalização dos procedimentos administrativos que tramitam na respectiva Promotoria de Justiça de Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão, exercendo outras atribuições que a lei lhe conferir além das expressas no Ato 047/2008 e na LC 011/1993.

 

III.2 - As atribuições de proteção e defesa dos direitos constitucionais do cidadão desenvolvidas pelo Ministério Público do Estado do Amazonas, por especificidades

 

Na defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão o Promotor de Justiça deve promover pela efetivação das políticas sociais básicas, especialmente educação, cultura, desporto e lazer, previdência social, saúde, direito do idodo e portadores de necessidades especiais, bem como zelar pela concretização das políticas sociais e assistenciais, em caráter supletivo, para quem dela precise.

Ressalvada a atribuição dos Promotores de Justiça que atuam junto ao juízo da Infância e Juventude, os Promotores de Justiça de Proteção e Defesa da Cidadania devem atuar no sentido de garantir a gratuidade do registro civil, de nascimento e de óbito, para os reconhecidamente pobres.

Além disso, os titulares das PRODEDIC devem zelar pela defesa da ordem jurídica e do regime democrático, sempre levando em consideração o princípio da participação popular e os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.

Compete-lhes, ainda, a efetivação dos direitos humanos e garantia de autodeterminação dos povos indígenas do Amazonas, sempre em caráter supletivo ou em colaboração com o Ministério Federal, na forma dos convênios estabelecidos.

Especificamente em matéria de Educação, Cultura, Desporto e Lazer, são atribuições do MP da Cidadania velar pela garantia de acesso, permanência e sucesso escolar dos estudantes, na rede oficial e complementar de ensino, na forma da Constituição e das leis, ressalvadas o alcance das Promotorias de Infância e Juventude.

Cabe, também, fiscalizar o cumprimento de toda a legislação relacionada à educação, cultura e desporto, notadamente a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) com relação à rede pública de ensino.

Cumpre, ademais, velar pelo cumprimento dos convênios firmados entre o Ministério Público do Estado do Amazonas e os órgãos da administração direta e indireta da União, do Estado e do Município.

Incumbe, ainda, fiscalizar os Planos de Educação dos sistemas municipal e estadual, bem como assegurar a composição e funcionamento dos respectivos Conselhos de Educação.

Com relação aos recursos orçamentários destinados à educação, são atribuições do MP da Cidadania fiscalizar sua execução e aplicação, adotando as medidas cabíveis.

Atinente às condições físicas e materiais mínimas nos estabelecimentos de ensino, compete ao MP da Cidadania fiscalizar para que atendam à dignidade da pessoa humana.

O membro do PRODEDIC tem por dever, ainda, prestar esclarecimentos e orientar as entidades com atuação na área de educação, cultura, desporto e lazer.

E se no exercício de seu mister, na área da educação, cultura, desporto ou lazer, tomar conhecimento de fatos que caracterizem improbidade administrativa, deverá ajuizar a respectiva ação de improbidade.

Outras atribuições conferidas por lei, que não expressamente especificadas no Ato, poderão ser exercidas pelas Promotorias de Cidadania nessa área.

Em se tratando especificamente de Saúde Pública e Previdência Social, incumbe ao membro do MP com atuação no PRODEDIC, fiscalizar a execução de planos e programas institucionais, em conformidade com as diretrizes fixadas.

A execução das políticas nacionais, estaduais e municipais para a proteção da saúde pública, em especial, o Plano Estadual e Municipal de Saúde, deve ser acompanhada pelo MP da Cidadania.

Prestar atendimento e orientação às entidades com atuação na área de saúde pública e previdência é outra obrigação do membro do MP com atuação nas PRODEDIC.

 É atribuição do Promotor da Cidadania, nessa área, receber comunicação de internação psiquiátrica compulsória, na forma da lei, adotando as providências cabíveis, dentre elas: (a) providenciar o arquivamento da comunicação, quando o internamento não constituir constrangimento ilegal, ou outro ilícito, e quando não houver razão para a propositura da ação de interdição ou esta já houver sido proposta; (b) comunicar à Defensoria Pública para a propositura da ação de interdição, nos casos previstos em lei, quando da internação compulsória em estabelecimento psiquiátrico; (c) realizar vistorias nos estabelecimentos de atendimento psiquiátrico, instaurando o procedimento investigatório quando detectar qualquer irregularidade; (d) zelar para que as internações se limitem ao tempo estritamente necessário.

Compete, ainda, ao membro do PRODEDIC, realizar vistorias nos estabelecimentos para tratamento de dependentes químicos, instaurando o procedimento investigatório quando detectar qualquer irregularidade.

Quando ocorrer negativa de internação hospitalar, deve intervir o membro do MP da Cidadania, especialmente junto aos hospitais.

Configura-se atribuição do Promotor da Cidadania, também nesse campo, velar pelo cumprimento de decretos, portarias, normas operacionais e toda a legislação sobre saúde, incluindo vigilância epidemiológica e sanitária, bem como normas previstas na Constituição Federal, Estadual e Lei Orgânica Municipal.

O acompanhamento e fiscalização dos fundos de saúde e de previdência, no âmbito do Estado e do Município, de igual modo incumbe ao MP da Cidadania.

A fiscalização dos recursos orçamentários destinados à saúde, da mesma forma, é atribuição do Promotor da Cidadania, que deverá adotar as medidas cabíveis em havendo distorções.

Garantir o direito previdenciário dos segurados e dependentes, na forma da legislação e da Constituição Federal, Estadual e Leis Orgânicas Nacional, Estadual e Municipal, é dever do PRODEDIC.

Ajuizar as ações de improbidade admnistrativa, quando os fatos que a caracterizem disser respeito à saúde pública ou à previdência social estadual ou municipal, é obrigação do MP da Cidadania.

O Promotor da Cidadania pode, ainda, exercer outras atribuições conferidas em lei.

No que inferir especificamente à área de defesa dos Direitos do Idoso, é atribuição do membro do MP da Cidadania tanto responder pela execução de planos e programas institucionais, em conformidade com as diretrizes fixadas, quanto acompanhar as políticas nacionais, estaduais e municipais para a defesa dos direitos da pessoa idosa.

O membro do MP na Cidadania deve manter, permanentemente, contato e intercâmbio com as entidades públicas e privadas que, direta ou indiretamente, dediquem-se ao estudo ou à proteção dos interesses que lhe incumbe defender em relação aos direitos dos idosos.

Prestar atendimento e orientação às entidades com atuação na área de proteção dos direitos do idoso é dever do PRODEDIC, assim como visitar e inspecionar as casas que abriguem idosos.

O Promotor da Cidadania tem por obrigação legal divulgar as atividades do Ministério Público na área de proteção e defesa dos direitos do idoso.

Compete, ainda, ao membro do MP da Cidadania, adotar as providências judiciais e extrajudiciais para assegurar os direitos previstos na legislação pertinente ao idoso, bem como ajuizar as ações de improbidade administrativa quando tiver ciência de fatos violadores de direitos do idoso a caracterizem.

Na área do idoso também há atribuição residual, ou seja, exercer outras atribuições conferidas por lei que não expressamente especificadas no ato.

Em matéria dos Direitos dos Portadores de Necessidades Especiais, é atribuição do membro do MP da Cidadania acompanhar as políticas estaduais, municipais e federais, assegurando a efetivação dos direitos estabelecidos na legislação pertinente.

Incumbe, também, ao Promotor da Cidadania, fiscalizar os estabelecimentos públicos e privados destinados ao abrigo de pessoas portadoras de necessidades especiais, adotando as medidas administrativas, ou judiciais, tendentes À sua regularização, podendo promover, inclusive, medidas de intervenção e interdição dos estabelecimentos.

Em caso de discriminação aos portadores de necessidades especiais, o membro do MP da Cidadania deve apurar as denúncias, notadamente nas áreas de educação, saúde, formação profissional e trabalho, recursos humanos, lazer, cultura, acesso à justiça e transporte, promovendo as medidas judiciais ou administrativas cabíveis.

A destinação e uso de verbas públicas pelos órgãos públicos e privados conveniados devem ser fiscalizados pelo Promotor da Cidadania, a quem compete, também, a fiscalização do cumprimento de toda a legislação municipal, estadual e federal pertinente aos direitos de portadores de necessidades especiais, adotando providências judiciais e administrativas, inclusive de natureza penal.

As ações de improbidade administrativa quando os fatos que tomar ciência ou estiver apurando a caracterizarem e disserem respeito à proteção dos portadores de necessidades especiais, é atribuição do membro do PRODEDIC.

Nessa área também foi conferida competência residual para o exercício de outras atribuições conferidas por lei.

Na área da Assistência Social, o membro do MP, titular de Promotoria de Defesa e Proteção dos Direitos do Cidadão, deve promover e assegurar os direitos estabelecidos na Lei nº 8.742/1993 (que dispõe sobre a organização da assistência social), especialmente: (a) os prncípios, diretrizes, organização e gestão da assistência social; (b) os benefícios, os serviços, os prograamas e os projetos de assistência social no âmbito do Estado e dos municípios; (c) fiscalizar o financiamento das políticas de assistência social, notadamente o funcionamento do Fundo Municipal e Estadual da Assistência Social.

Nessa área, de igual modo, deve o membro do MP da Cidadania, ajuizar as ações de improbidade administrativa quando os fatos, que digam respeito aos programas de assistência social, a caracterizarem.

A atuação residual também é prevista, quando a norma determina o exercício de outras atribuições conferidas em lei.

Em matéria de defesa e promoção dos Direitos Humanos, é incumbência do Promotor da Cidadania assegurar o cumprimento dos princípios constitucionais da prevalência dos direitos humanos e da auto-determinação dos povos, apurando discriminação atentatória aos direitos e liberdades fundamentais, garantindo: (a) o direito de ir e vir; (b) o direito dos presos, quanto ao tratamento a eles dispensados; (c) o direito decorrente da autodeterminação dos povos e os relacionados às comunidades indígenas; (d) o cumprimento dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte; (e) o cumprimento do Programa Nacional de Direitos Humanos e eventuais programas estaduais; (f) o cumprimento das decisões do Conselho Estadual dos Direitos Humanos, ou impugná-los em juízo, se for o caso; (g) denúncias de torturas e tratamento desumano e degradante por funcionários públicos no exercício da função ou dela decorrente; (h) denúncia de prática de racismo e outras formas de discriminação.

Nos casos em que a matéria de direitos humanos tratada for de competência da Justiça Federal, a atividade do Promotor de Justiça da Cidadania decorrerá do regime de colaboração resultante de convênios estabelecidos com o Ministério Público Federal.

Nesse campo o membro do MP detém também atribuição residual para exercer outras atribuições previstas em lei.

Ao final o Ato PGJ 047/2008 disciplina que as atribuições objeto do mesmo serão exercidas indistintamente por todos os Promotores de Justiça com atuação no PRODEDIC, mediante distribuição equitativa do sistema de protocolo geral do Ministério Público, sendo vedada a sibdivisão técnica do trabalho em função das matérias de especialização arroladas.

Assim, em decorrência do dispositivo referido, foi revogado expressamente o Ato PGJ 196/2005 que havia especializado as Promotorias, passando as 6 (seis) Promotorias de Justiça, que atuam na Proteção e Defesa dos Direitos Constitucionais do Cidadão, a atuarem em todas as matérias atinentes ao PRODEDIC e descritas no art. 2º do Ato PGJ 047/2008, indistintamente. Essa revogação é prevista expressamente no último artigo do Ato.

Revogado, também, foi o Ato PGJ nº 167/2005 que até então vigorava com relação às atribuições do PRODEDIC.

 

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